Israel Journal of Foreign Affairs, 2024

Vol. 18, No. 2, 1–22, https://doi.org/10.1080/23739770.2024.2386757

El legado de Jimmy Carter en Oriente Medio

Kenneth Stein

Kenneth Stein es profesor emérito de Historia contemporánea de Oriente Medio, Ciencias políticas y Estudios de Israel en la Universidad Emory y presidente del Centro para la Educación de Israel con sede en Atlanta. Es autor de The Land Question in Palestine, 1917–1939 (1984) y Heroic Diplomacy: Sadat, Kissinger, Carter, Begin, and the Quest for Arab–Israeli Peace (1999). De 1982 a 2006, mientras enseñaba en Emory, fue asesor del expresidente Jimmy Carter en asuntos de Oriente Medio. Stein coescribió con Carter The Blood of Abraham (1984). Stein y Carter pasaron cientos de horas en discusiones privadas sobre Medio Oriente, incluidos tres viajes importantes a la región en la década de 1980. Justo después de la publicación de Palestina: Paz, no apartheid, de Carter, Stein renunció al Centro Carter y puso fin a su asociación con el expresidente. 

La patología personal y de política exterior de Carter

Jimmy Carter es el expresidente que más tiempo ha sobrevivido en la historia de Estados Unidos. Fue el trigésimo noveno presidente y ocupó el cargo entre 1977 y 1981. Entre los catorce presidentes estadounidenses desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Carter es uno de los cuatro (Ronald Reagan, Bill Clinton, George W. Bush y Trump) que llegaron al poder con una experiencia limitada en política exterior. Cuando Carter entró en la Casa Blanca, sabía menos de asuntos internacionales que quizás cualquier presidente desde Calvin Coolidge (1923-1929). Sin embargo, hay que reconocerle que era muy hábil para captar los detalles y entender planes operativos intrincados; leía vorazmente y absorbía grandes cantidades de información con facilidad. Desafortunadamente, Carter solía ver las grandes cuestiones en blanco y negro. Tenía la mente aguda de un ingeniero y veía la mayoría de los proyectos como si tuvieran un principio, un medio y un final.

Carter poseía una confianza en sí mismo que rayaba en la autocomplacencia. Según Mark Siegel, “Carter estaba muy seguro de sus decisiones; él tenía razón y la gente estaba equivocada. Carter creía que iba a hacer lo que era moral y que, si uno no estaba de acuerdo con ello, era inmoral”. 1 En 1984, el expresidente le dijo a un entrevistador: “Hice lo que pensé que era mejor para el país y no me preocupé mucho por las consecuencias políticas internas. Yo podía superarlos”.2 Stuart Eizenstat, asesor de asuntos internos de Carter durante mucho tiempo, señaló que Carter tenía un “principio rector primordial de la gobernanza presidencial de hacer las cosas que debían hacerse, en la creencia de que, dado que estaba haciendo lo correcto, el pueblo estadounidense lo recompensaría en última instancia con otro mandato”.3 Eizenstat escribió: “Carter sentía que la política exterior en general, y el Medio Oriente en particular, debían aislarse de la política interna”.4 Según uno de sus biógrafos, Peter Bourne, Carter “tendía a ver a los grupos de electores interesados ​​como una amenaza para distraerlo de lo que él creía que era lo correcto para el país. En sus tratos con el Congreso, suponía que, como personas razonables, si entendían su enfoque, se ganaría su respeto”.5

Cuando asumió el cargo, “Carter no tenía una visión del mundo, especialmente de los soviéticos”, explicó Mark Bermant, miembro del personal del Consejo de Seguridad Nacional en ese momento. “Tenía una visión de corto plazo de lo que quería; los soviéticos estaban haciendo cosas que deberían haber provocado una respuesta mucho más aguda del presidente”. 6 Robert Pastor, que trabajó conmigo en el Centro Presidencial Carter a principios de los años 1980 y fue miembro del personal del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) de Carter como asesor principal en asuntos latinoamericanos, categorizó la política exterior de Carter como carente de una visión general, y la llamó “Preparados, Disparar, Apuntar”. Mientras Carter hacía campaña para el cargo, desarrolló ciertas ideas sobre el mundo y, en particular, llevó a su puesto sus preferencias personales, que estaban dominadas por su rectitud moral, la noción de hacer el bien, la igualdad para la mayoría y la resolución de disputas. Muy pronto su política exterior adquirió la característica de una “cruzada moral”. Carter estaba abierto a una variedad de puntos de vista que influirían en su enfoque de la política exterior, lo que le permitió “mediar” entre las diferentes ideas que se le presentaban. Al hacerlo, en esencia rechazó el monopolio del ex secretario de Estado Kissinger en la formulación de la política exterior. Esto reforzó su preferencia por encontrar un punto medio en múltiples cuestiones. Limitó las ventas de armas como instrumento de la política exterior estadounidense (con excepciones hechas a Irán, Israel, Arabia Saudita y otros estados durante su mandato); redujo la influencia de la CIA; fue menos reservado en la formulación de políticas, lo que significó ser más público al anunciar nuevas variaciones de política, como declarar a Israel en marzo de 1977 que “podría tener fronteras defendibles”, pero también que debería volver a casi las fronteras anteriores a junio de 1967; y promovió los derechos humanos oponiéndose a los dictadores y ayudando a los pobres en todo el mundo. 7

Una vez que Carter se decidía por una idea en particular, no dejaba de defenderla. Su fórmula para resolver el conflicto árabe-israelí se basaba en varios objetivos distintos: encontrar una solución integral (no mediante acuerdos bilaterales, sino más bien a partir de una conferencia de paz); otorgar derechos políticos a los palestinos; y la retirada israelí de los territorios que había conquistado en la guerra de junio de 1967. Continuó pregonando estas ideas durante el resto de su vida, tanto si la realidad política en Oriente Medio permitía su aplicación como si no. Mientras se postulaba para el cargo, Carter adoptó esta hoja de ruta como su esquema para la resolución del conflicto. Había surgido directamente de Zbigniew Brzezinski, su asesor de seguridad nacional, que fue el autor del informe del Brookings Institute de diciembre de 1975 titulado “Hacia la paz en Oriente Medio”. 8 Brzezinski fue enfático: “Dio forma a mi visión; yo la di forma; impulsé un enfoque estratégico particularmente amplio”. 9 Carter adoptó el informe de Brookings como la hoja de ruta de su administración. Por ejemplo, el informe pedía un papel específico para los palestinos; el concepto de negociar territorios a cambio de paz en etapas hasta las fronteras del 5 de junio de 1967, y el rechazo de un enfoque diplomático paso a paso en favor de un enfoque integral. No fue hasta después de la inesperada visita de Anwar Sadat a Jerusalén en noviembre de 1977 que la administración Carter, en particular Brzezinski, comenzó a darse cuenta de que un enfoque tan amplio estaba dando paso rápidamente a un incipiente bilateralismo egipcio-israelí. Incluso entonces, Brzezinski encargó a su personal de seguridad nacional que encontrara una manera de canalizar la limitada autonomía/autogobierno propuesto por Begin para los palestinos hacia la evolución de una entidad o estado palestino.

Durante todo 1978, en las negociaciones de Camp David hasta el final de su administración y después, Carter se mantuvo fiel a estas cuatro premisas. Después de reunirse con el presidente sirio Hafez Assad en marzo de 1987 en uno de nuestros tres viajes a Oriente Medio en la década de 1980, Carter declaró en una conferencia de prensa en el Sheraton de Damasco que Assad había dicho que “iría a una conferencia internacional debidamente estructurada”, cosa que no dijo en nuestra reunión. De camino al aeropuerto para continuar hacia Israel, le dije a Carter: “Assad no nos dijo eso en nuestra reunión”, a lo que respondió: “Lo sé, pero ¿qué va a hacer Assad? ¿Ir a una conferencia de prensa y refutar lo que dije?” Carter hizo algo similar dos décadas después. En su libro de 2006, Palestine: Peace Not Apartheid, escribió que la Resolución 242 de la ONU “requería” u “ordenaba” la retirada israelí, cuando en realidad la resolución hablaba de “una retirada”. Carter tenía opiniones claras sobre el proceso y el contenido y no se apartaba de ellas, aunque lo que decía fuera inexacto.

En muchas ocasiones, Carter me reconoció a mí y a otros, especialmente cuando nos reuníamos con expertos en Oriente Medio en la Universidad de Tel Aviv o en la Universidad de Jordania, que si bien tenía algún conocimiento de Oriente Medio por sus rigurosos estudios y enseñanzas de la Biblia, no estaba familiarizado con la historia política de la región. No apreciaba la vitalidad y la profundidad de las culturas e ideologías políticas locales y no comprendía la diferencia entre los líderes árabes ni la competencia que se desarrollaba constantemente entre ellos. Por mucho que Carter se esforzara por lograr que se ajustaran a su idea de una paz integral lograda en una conferencia internacional, ninguno de sus aliados —Arafat (OLP), Assad (Siria), Hussein (Jordania), Sadat (Egipto) o Rabin y Begin (Israel)— estuvo de acuerdo con los procedimientos que él defendía persistentemente. Todos se negaron a ceder la toma de decisiones nacionales a ninguna otra parte, incluido Carter. Obviamente, todos ellos tenían ideologías nacionales junto con fronteras aspiracionales reales e imaginarias sobre las que no estaban dispuestos a transigir.

Carter no se dio cuenta de que cada líder de Oriente Medio ascendía para gobernar a su organización o pueblo jugando duro con los adversarios. Desestimó la importancia de todos los asuntos locales y se negó a permitir que interfirieran con su objetivo de generar una solución integral para la paz en Oriente Medio. Carter solía tomar un concepto diplomático negociado con precisión y lo reformulaba con sus propias palabras. No comprendía la profundidad del odio que albergaban la OLP hacia el rey Hussein, Asad hacia la OLP o la OLP e Israel entre sí. Carter creyó equivocadamente que si el presidente de los Estados Unidos ofrecía su patrocinio, tiempo, lógica y recompensas, las partes en el conflicto podrían negociar un entendimiento contractual. Se concentró en lograr una serie de objetivos: encontrar una representación aceptable de la OLP en las negociaciones; lograr que la OLP aceptara la resolución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; invitar a la Unión Soviética a co-convocar una conferencia sobre Oriente Medio; y que Israel estaba dispuesto a dejar de construir asentamientos y a retirarse de Cisjordania, Jerusalén y otros territorios. Aunque comprendía que la cuestión de los refugiados palestinos era un asunto político que había que resolver, no comprendía las consecuencias de sus esfuerzos por volver a las fronteras israelíes anteriores a 1967. En su reunión con Assad en Ginebra en mayo de 1977, cuando el líder sirio mencionó que los refugiados palestinos tendrían que regresar a Israel como parte de la solución al conflicto, Carter le dijo: “Tengo que estudiar esto; es la primera vez que se plantea”. 10

Carter no comprendió por qué Sadat y los dirigentes israelíes se oponían tan firmemente a una conferencia internacional y preferían entablar negociaciones bilaterales cuyos resultados probablemente se conocerían de antemano. Ambos se opusieron enérgicamente a invitar a Moscú a participar en cualquier proceso de negociación. Carter abrazó de todo corazón a Sadat como un gran estadista, una persona de la que a menudo decía que era el líder mundial más impresionante que había conocido: “un hermano”. Pero lo que Carter no comprendió del todo desde el momento en que se reunió con Sadat en Washington en abril de 1977 fue que el presidente egipcio no iba a permitir que nada le impidiera alcanzar su objetivo de que el Sinaí volviera a ser soberanía egipcia. Ese había sido el objetivo de Sadat desde el principio y estaba en el centro de su decisión de atacar a Israel en octubre de 1973. Lo que Carter y su equipo de la Casa Blanca no comprendieron fue que Sadat era la bujía que hacía arrancar el carro diplomático cada vez que el motor se paraba o se apagaba. Carter y Begin ciertamente cumplieron con su parte en el logro de acuerdos entre Israel y Egipto, pero Sadat fue el catalizador esencial, al buscar el respaldo árabe a sus negociaciones con Israel y el apoyo de los palestinos. Sin embargo, Sadat tuvo su punto de ruptura. Estaba dispuesto a ignorar las objeciones árabes a su curso independiente y a su intento de lograr una paz por separado, al mismo tiempo que brindaba respaldo público al logro de los derechos políticos palestinos, pero seguía promoviendo principalmente los intereses nacionales egipcios.

Carter, Brzezinski y otros asesores políticos

Según Robert Strauss, quien estuvo profundamente involucrado en las campañas electorales de Carter en 1976 y 1980, “Carter se presentó como un outsider, y el gran error que cometió fue que quería seguir siendo un outsider”. 11 El expresidente dependía de quienes lo ayudaron a elegir para que lo ayudaran a gobernar. Pero sus leales en Georgia carecían de la apertura o la competencia para trabajar con los que tomaban las decisiones en Washington. Según Madeleine Albright y Frank Moore, agentes de la Casa Blanca que trabajan con el Congreso, la administración adolecía de inexperiencia, falta de personal, demasiadas leyes enviadas al Congreso con demasiada rapidez y la contratación de secretarios en lugar de personal de plantilla, al menos en los primeros seis meses. 12

Carter permitió o alentó a una persona, Zbigniew Brzezinski, su asesor de seguridad nacional, a moldear su visión del mundo, incluida, por supuesto, su comprensión de Oriente Medio. Brzezinski se inclinaba a favor del uso de la fuerza en los asuntos internacionales, mientras que el secretario de Estado Cyrus Vance creía que la mayoría de los asuntos debían negociarse o manejarse diplomáticamente. Como ex profesor de Columbia que estaba profundamente inmerso en los estudios soviéticos, Brzezinski convenció a Carter de que nunca confiara en las intenciones soviéticas y de que no se preocupara demasiado por un embargo petrolero árabe como el impuesto inmediatamente después de la Guerra del Yom Kippur de octubre de 1973.

Para Carter, tenía sentido evitar otro embargo petrolero, para evitar que los precios subieran, lo que causaría dificultades económicas al electorado estadounidense y perjudicaría sus perspectivas de reelección. Para evitar alienar los intereses de los productores petroleros árabes (Brzezinski se refería principalmente a Arabia Saudita), Carter abogó vigorosamente por una solución a la cuestión palestina, que consideraba una prioridad regional máxima para Riad y otras monarquías del Golfo Pérsico. 13 La ironía fue que, por mucho que Carter lo intentara, no podía satisfacer a los saudíes ni a los demás tratando de lograr la autodeterminación palestina, y fue el alto precio del petróleo extranjero en el verano y el otoño de 1980 lo que obligó a muchos estadounidenses a responder “no” a la pregunta de debate de Reagan: “¿Está usted mejor hoy que hace cuatro años, cuando el señor Carter asumió el cargo?”. Brzezinski creía que luchar por una paz integral permitiría a Estados Unidos actuar con imparcialidad en la política exterior sobre Oriente Medio, lo que habría significado un severo recorte de la influencia de Israel en Washington, y no ocultó su deseo de lograr ese resultado.

Por su parte, Brzezinski controlaba casi toda la información sobre defensa y política exterior que llegaba a Carter. Brzezinski reconoció que él y Carter “tenían una relación especial” y que “se complementaban”. Dijo que podía “anticipar lo que él [Carter] iba a decir” y que “podía anticipar cómo iba a reaccionar”. 14 Además, Brzezinski estaba omnipresente en todos los niveles burocráticos cuando se discutían asuntos exteriores y de defensa. Quienes trabajaban para él en el NSC señalaron que sus memorandos se volvían “algo neutrales e informativos”, lo que sugiere que esas notas no eran demasiado políticas y que Brzezinski, al menos inicialmente, separó sus funciones de defensor, asesor, coordinador y mediador honesto. Brzezinski reconoció que eventualmente impuso limitaciones a las aportaciones del personal del Departamento de Estado a la política exterior. Por ejemplo, ya en el otoño de 1978, el funcionario del Departamento de Estado Henry Precht creía que los días del Sha estaban contados, pero esas opiniones no llegaron al presidente. 15 Brzezinski rara vez permitía a Carter mantener discusiones sobre política exterior o de defensa sin él. Más que cualquier otro asesor, excepto Hamilton Jordan, Brzezinski podía interrumpir, y de hecho lo hizo, las reuniones de la Oficina Oval a voluntad. A petición de Carter, era Brzezinski y no el secretario de Estado quien explicaba con más frecuencia la política de la administración a los medios y al público. 16 Madeleine Albright señaló: “Nadie puede sobreestimar la cercanía que tenía Brzezinski con el presidente. Aunque había gente en la administración, en la Casa Blanca, que veía a Brzezinski como una carga, el presidente no lo veía así. En última instancia, Carter no consideró a Brzezinski como una carga y confió enormemente en él”. 17

Brzezinski proporcionó claridad intelectual y precisión, sintetizó puntos clave a un ritmo rápido y proporcionó elementos prácticos para Carter. Brzezinski dijo sobre Carter en 1982:

Era una persona decente; seguiría siendo presidente si estuviera dispuesto a adoptar una postura en la que lo que está en juego en la cuestión de los rehenes iraníes es el honor nacional, la seguridad nacional y no las vidas, y por lo tanto preservaremos la seguridad nacional y el honor nacional, pero no las vidas, y en algún momento bombardearemos a fondo Teherán y haremos que maten a los rehenes. Se habría producido una oleada de patriotismo y apoyo a un presidente en conflicto; habría sido elegido. Pero no lo haría. Sabía que estaba perdiendo las elecciones en parte por eso. No haría nada de eso para ganar, aunque era muy ambicioso y quería mucho ganar. 18

En la administración, en la burocracia del Departamento de Estado y en Washington era bien sabido que Vance y Brzezinski chocaban en muchas cuestiones políticas. En sus entrevistas de salida del servicio diplomático, algunos funcionarios del Departamento de Estado dijeron que las diferencias entre ambos eran enormes. Sin embargo, según el recuerdo de Brzezinski, las diferencias –que él subestimó enormemente– eran “básicamente sobre cómo manejar la relación entre el control de armamentos, SALT y el esfuerzo por estabilizar la relación estadounidense-soviética y el expansionismo periférico soviético, y más tarde cómo manejar a Irán”. 19

Cuando Carter asumió el cargo, se basó en el asesoramiento del vicepresidente Walter Mondale; los secretarios de Estado Vance y Edmund Muskie; el secretario de Defensa Harold Brown; y el director de la CIA Stansfield Turner. Ninguno de los asesores de Carter que eran judíos (Stuart Eizenstat, Bob Lipshitz, Mark Siegel, Ed Sanders) desempeñó un papel influyente en la formulación de políticas para Oriente Próximo, aunque mantuvieron una relación intensa y frecuente con representantes israelíes y con dirigentes de la comunidad judía estadounidense, según fuera necesario. Robert Strauss y Sol Linowitz, ambos judíos, ocuparon brevemente cargos de negociadores de autonomía, pero ya no fue un tema de gran interés para Carter después de la firma del tratado de paz entre Egipto e Israel en marzo de 1979. Dos de los asesores más cercanos y leales de Carter en Georgia (Jody Powell y Hamilton Jordan) estaban al tanto del impacto de las cuestiones de política exterior en la imagen de Carter ante el electorado, pero sabían poco sobre Oriente Próximo. Fueron Jordan y Powell quienes acompañaron a Carter en su visita relámpago de marzo de 1979 a El Cairo y Tel Aviv para limar los problemáticos detalles que se interponían en el camino de un borrador final del Tratado de Paz egipcio-israelí. Según Dick Viets, que en aquel momento era el subdirector de la embajada de Estados Unidos en Tel Aviv, Powell y Jordania tuvieron que presionar vigorosamente a Carter para que se recuperara de un momento de depresión. Esto ocurrió durante las conversaciones con Begin y su equipo en Jerusalén para resolver las espinosas diferencias que todavía impedían que Egipto e Israel aceptaran los términos finales del tratado.

Mientras estuvo en el cargo, Carter tuvo la suerte de contar con un grupo enormemente talentoso de personal de alto nivel del Departamento de Estado con experiencia en asuntos árabes-israelíes. Dos embajadores extraordinarios —Herman Eilts en El Cairo y Samuel Lewis en Tel Aviv— comprendían perfectamente las mentalidades de Sadat y Begin, respectivamente, y desempeñaron papeles formidables en las negociaciones de 1978 y 1979. Había casi una docena de otros funcionarios que habían servido cada uno durante más de un cuarto de siglo como burócratas que monitoreaban e informaban sobre Oriente Medio. Cuando se les pidió ayuda, estos individuos —Hal Saunders, David Korn, Morris Draper, Michael Sterner, Bill Kirby y Nicholas Veliotes, por nombrar algunos— aportaron sabiduría, experiencia y capacidad de redacción que resultaron especialmente beneficiosas para Carter y el proceso de negociación. Bill Quandt, del NSC, escribió evaluaciones penetrantes sobre la región y sus líderes, al tiempo que facilitaba el flujo de información entre el Departamento de Estado y Brzezinski cuando este último lo permitía. En cierto sentido, la falta de experiencia en política exterior y de conocimientos generales sobre Oriente Medio de Carter no era muy conocida. Un grupo increíblemente talentoso y compatible de especialistas en Oriente Medio del Departamento de Estado hizo el trabajo pesado durante un período prolongado de tiempo que redujo muchas diferencias sustanciales entre Egipto e Israel.

Carter, los judíos estadounidenses y los líderes israelíes

Según su asesor de asuntos internos, Stuart Eizenstat, cuando Carter se postuló para el cargo,

[Carter] tenía más que un interés periodístico o un conocimiento de Oriente Medio, pero no creo que estuviera familiarizado con todos los matices y simbolismos que acompañan a Oriente Medio. Carter tenía menos contacto con ciertos grupos étnicos, en particular con los grupos étnicos católicos. Tenía bastante contacto con grupos judíos, pero ciertamente no tanto como el que habría tenido uno de Nueva York o Pensilvania, o tal vez Massachusetts u otras áreas con grandes comunidades judías, simplemente en virtud del hecho de que hay muchos más judíos en esas áreas, y así lo habría hecho. 20

Al comentar sobre la relación de Carter con los judíos estadounidenses, Brzezinski señaló que “no formaban parte de su círculo”21 ni eran personas con las que se reunía regularmente. Además, Brzezinski dijo que “los sentimientos de Carter sobre Israel siempre fueron ambivalentes. Por un lado, sentía que Israel estaba siendo intransigente. Por otro, tenía un genuino apego al país como la tierra de la Biblia”. 22 En la entrevista que le hice en febrero de 1991, Carter dijo:

Todos los judíos apoyaban a Scoop Jackson; él era su portavoz y su héroe. Así que a mí me consideraban un rival extranjero, no de manera unánime, sino abrumadora. Así que no me sentía obligado hacia ellos. … Fritz [Walter Mondale], sin embargo, había estado inmerso en ese Partido Demócrata, su ala liberal… que estaba comprometida con Israel, así que para él era un acto como respirar, no era como respirar para mí. Así que yo estaba dispuesto a romper el cascarón más que él. 23

En las elecciones generales de 1976, Carter obtuvo el 72 por ciento del voto judío y su campaña obtuvo el 63 por ciento de sus fondos de fuentes judías. Cuando asumió el cargo, Carter comprendió plenamente que los judíos eran de importancia decisiva para su éxito electoral. Según Mark Siegel, que trabajó para que Carter fuera elegido, “Pat Cadell [el encuestador de Carter] le dijo a Carter la noche de las elecciones que, si los judíos hubieran votado como otros blancos estadounidenses, Carter habría perdido 103 votos electorales; Nueva York por sí sola habría hecho la diferencia”. 24 Sin embargo, desde el comienzo mismo de su presidencia, Carter hizo comentarios persistentes y tomó iniciativas políticas que ampliaron constantemente la brecha entre la perspectiva de su administración sobre Israel y Oriente Medio y los partidarios de Israel (judíos y no judíos por igual), las organizaciones judías estadounidenses y los partidarios de Israel en el Congreso. Esto finalmente pasó factura. Cuando Carter se presentó a la reelección en 1980, recibió apenas el 40 por ciento del voto judío.25 En su tesis de Princeton titulada “La antipolítica del liderazgo presidencial: Jimmy Carter y los judíos estadounidenses”, Peter Evan Bass ofrece una explicación de la relación de Carter con los judíos estadounidenses:

Los dirigentes judíos nunca tuvieron una “idea” a la que aferrarse. Nunca pudieron medir la profundidad del compromiso de Carter con Israel porque nunca transmitió convicción, sino eclecticismo… El estilo combativo de Carter fue decisivo para alienar innecesariamente a un grupo que deseaba desesperadamente ayudar a Carter a moderar las opiniones de Begin y lograr un acuerdo. La evidencia de su terquedad… se encuentra a lo largo de todo el período: … negándose a cambiar su retórica para adaptarse a los crecientes temores judíos [y] castigando a Israel en medio del proceso de paz, erosionando así el apoyo judío que había construido… El estilo combativo de la Casa Blanca de Carter reflejaba el impulso de un hombre dispuesto a buscar la confrontación con la comunidad judía, así como con Menachem Begin; esa contundencia reflejaba la creencia de Carter en la rectitud de sus opiniones y su creencia de que los judíos eventualmente regresarían a su bando y admitirían la rectitud de su curso de acción. 26

¿Por qué decidió Carter abordar el conflicto árabe-israelí, uno de los problemas de política exterior más insolubles y complicados del mundo en el momento de su investidura y que estaba profundamente entrelazado con la lucha contra la URSS en la Guerra Fría? Su primera mención pública de Oriente Medio, Israel, el conflicto y los palestinos se produjo en un discurso que David Rockefeller y Brzezinski le habían pedido que pronunciara ante la Comisión Trilateral en Tokio en 1975. En ese acto dijo: “Debemos esforzarnos por mantener buenas relaciones con los países árabes… reconocer que el elemento principal de un acuerdo es el derecho garantizado de Israel a existir como una nación viable y pacífica, [y los] derechos de los palestinos deben reconocerse como parte de cualquier solución final”. 27 Carter me dijo en más de una ocasión que la decisión de abordar el problema de Oriente Medio surgió de su relación con Brzezinski. Sin embargo, Vance dijo que inmediatamente después de las elecciones de noviembre de 1976, los tres acordaron que tratar de resolver el conflicto sería una prioridad, aunque él estaba más nervioso que Carter y Brzezinski sobre la reacción de elementos de la comunidad judía estadounidense. El rabino Alex Schindler, entonces presidente de la Conferencia de Presidentes de las Principales Organizaciones Judías Estadounidenses, estaba seguro de que Carter adoptó las opiniones de Brzezinski sobre política exterior al menos durante los primeros siete u ocho meses de la administración. 28

En junio de 1977, Hamilton Jordan estaba tan molesto con la crítica enérgica y pública de Carter a Israel durante los primeros seis meses de la administración en el cargo que escribió un memorando secreto al presidente, advirtiéndole concisamente que sus acciones y declaraciones estaban dañando gravemente su relación con la comunidad judía estadounidense, una relación que, según él, sostenía enérgicamente que necesitaba ser reparada. Jordan escribió:

Sería un gran error dedicar la mayor parte de nuestro tiempo y energías a persuadir a los israelíes de que acepten un determinado plan de paz y descuidar un esfuerzo similar con la comunidad judía estadounidense, ya que la falta de apoyo a dicho plan por parte de la comunidad judía estadounidense podría socavar nuestros esfuerzos con los israelíes. Nuestros esfuerzos de consulta y comunicación deben dirigirse en conjunto al gobierno israelí y a la comunidad judía estadounidense. Yo recomendaría que comenzáramos de inmediato con un amplio programa de consulta con la comunidad judía estadounidense. 29

La relación de Carter con la comunidad judía estadounidense nunca se reparó y durante su presidencia siguió siendo tensa, en su mayor parte. A pesar de las advertencias de Jordania y otros y de las peticiones de los líderes judíos estadounidenses de que redujera o limitara las críticas de la administración a Israel y a Begin, Carter siguió adelante. Mantuvo su creencia de que tenía razón al promover los derechos palestinos y al censurar a Israel por resistirse a sus propuestas. Para acelerar las concesiones territoriales israelíes, Brzezinski presionó públicamente a Israel en un intento de crear la impresión de que Jerusalén estaba perdiendo su fuerza en el Capitolio. En sus memorias, Brzezinski admitió que había desarrollado el paquete de acuerdo de 1978 para suministrar a Egipto, Israel y Arabia Saudita aviones de combate avanzados F-15 como una “estrategia para paralizar el poderoso lobby israelí en el Capitolio”. 30 Mark Siegel dijo que “intuí ya en octubre [de 1977] que Brzezinski quería una confrontación, si una confrontación era necesaria para demostrar a los israelíes que sería mejor que fueran flexibles [en las negociaciones], porque [no] tenían el apoyo interno aquí que pensaban que tenían. EspañolEso lo aprendí directamente de Brzezinski”. 31

A principios de 1978, Carter se lamentó ante Brzezinski y dijo que “era sorprendente hasta qué punto algunos senadores tienen miedo de defender el interés nacional estadounidense y simplemente hacen lo que les ordena un poderoso lobby [judío]”. 32 El presidente tendía a ver al lobby pro-israelí como veía a todos los demás grupos de apoyo: como una “amenaza con distraerlo de lo que él creía que era lo correcto para el país”. 33

Asuntos internacionales en la era posterior a la presidencia de Carter

Después de dejar la Casa Blanca, Carter utilizó su centro presidencial en Georgia como un podio público para opinar sobre una serie de cuestiones, así como para participar en una miríada de proyectos humanitarios de amplio alcance y buscar apoyo para esas empresas. Para Carter, esta vida posterior a la Casa Blanca se convirtió en un segundo mandato presidencial ilimitado sin restricciones del establishment de Washington, los grupos de presión o las élites de intereses especiales. Ningún otro expresidente se pronunció con tanta frecuencia ni con tanta fuerza para criticar públicamente a sus sucesores por lo que consideraba sus habituales deficiencias y fracasos. Los presidentes que lo sucedieron se mostraron a menudo perturbados por lo que consideraban intrusiones no deseadas, inoportunas e inapropiadas en los ámbitos de la política exterior, incluidas regiones sensibles como Oriente Medio, Corea del Norte, Sudán y América Latina. Carter optó por intervenir donde quería, especialmente motivado cuando su aportación era especialmente inoportuna. En docenas de reuniones a las que asistí en el Centro Presidencial Carter a finales de los años 1980 y 1990 como miembro del programa de Oriente Medio, Carter dijo abiertamente a los presentes que viajaría a Haití, Nicaragua o Corea del Norte y que así lo había informado a un funcionario del Departamento de Estado o al vicepresidente. La secretaria de Estado Condoleezza Rice lo reprendió públicamente por planear visitar a Hamás en 2006, pero no tuvo ninguna influencia en su decisión de viajar. 34 Ningún expresidente apareció con tanta frecuencia en la prensa escrita y en otros medios. 35

Sin excepción, en los años posteriores a su presidencia, el tema de discusión favorito de Carter fue Oriente Medio, en particular aspectos del conflicto árabe-israelí o israelí-palestino. Se consumía por las cuestiones relacionadas con ese tema; dedicó al menos media docena de los treinta libros que escribió después de su mandato presidencial a ese tema. Escribió más de tres docenas de artículos de opinión sobre Israel y Oriente Medio y dio numerosas conferencias por todo el país, viajando a Oriente Medio más de una docena de veces y defendiendo regularmente los derechos políticos palestinos. Al convocar a un grupo mundial de estadistas de alto nivel en 2007 que llegó a ser conocido como “Los Ancianos”, creó otro megáfono con el que castigar regularmente a Israel y hablar sobre una docena de otros asuntos. Atacó repetidamente a Israel y a sus líderes con críticas desenfrenadas por la construcción de asentamientos, las violaciones de los derechos humanos y la tensa relación con los palestinos que viven en Cisjordania, Jerusalén y la Franja de Gaza. Más que cualquier otra figura pública o de Medio Oriente, se pronunció constantemente a favor de la creación de un Estado palestino y culpó a los líderes israelíes por no promover la autodeterminación palestina.

El expresidente rara vez culpó a los dirigentes palestinos por su favoritismo y corrupción, sus métodos escleróticos y autocráticos o sus reiterados fracasos en el desarrollo de una sociedad civil. Nunca reprendió a Yasser Arafat, Mahmud Abás, Hassan Nasrallah o Bashar Assad por no ponerse de pie y declarar el fin del conflicto con Israel. Más que cualquier otra figura pública, durante una década apoyó a Hamas como un socio negociador legítimo para Israel, otorgando a su liderazgo una enorme credibilidad en virtud de su condición de ex presidente de los Estados Unidos. 36 Para los israelíes, sus líderes y sus partidarios en todo el mundo, Carter fue visto persistentemente como una amenaza en los medios internacionales y un imán hostil al que cada vez más voces antiisraelíes eran atraídas.

Como presidente y en su retiro, Carter chocó con una sucesión de líderes israelíes y partidarios judíos estadounidenses de Israel. Los israelíes de todas las tendencias políticas se opusieron firmemente a concederle la prerrogativa de determinar las fronteras y los requisitos de seguridad del Estado judío. En docenas de reuniones celebradas con Begin y el ministro de Asuntos Exteriores Moshe Dayan, la administración Carter les informó de que Israel tendría que volver a las fronteras anteriores a junio de 1967 (con ligeras modificaciones), detener la construcción de asentamientos y proporcionar los medios para establecer un Estado palestino. 37 Casi desde el comienzo de su presidencia, mientras el primer ministro Rabin todavía estaba en Washington para su reunión con él en marzo de 1977, el presidente dijo que Israel “tendría que tratar con la OLP, tendría que retirarse a las fronteras [de 1967] con pequeñas rectificaciones”. 38 Cuando Hanan Bar-On, el número dos de la embajada israelí en Washington, le contó a Rabin las declaraciones de Carter, Rabin respondió: “No creo ni una palabra; quiero decir, estás fantaseando”. Luego, Rabin salió de un almuerzo con Carter y dijo: “Lo dice en serio, no es una revelación. Fue un desastre”. 39 Según el entonces secretario de Estado adjunto para Asuntos del Cercano Oriente, Roy Atherton, uno de los funcionarios estadounidenses más imparciales y capaces que jamás haya servido, “el hecho mismo de que el presidente estadounidense adoptara estas posiciones fue muy duro políticamente para Rabin; no sé hasta qué punto contribuyó a la [elección de Begin en mayo de 1977]”. 40 Sin embargo, los diplomáticos israelíes de la época, incluidos Bar-On y Dan Pattir, que era el portavoz de Rabin en los medios de comunicación, seguían convencidos de que la frialdad de Carter con Rabin contribuyó a la derrota del Partido Laborista. Bar-On le dijo a Vance: “Parece que el presidente quiere que Rabin pierda las elecciones”. 41 El Partido Laborista, en el poder durante veintinueve años, estaba maduro para la derrota por muchas otras razones, pero las declaraciones de Carter ciertamente no ayudaron a sus posibilidades en las urnas.

Además, Carter manifestó públicamente sus diferencias, mientras que Kissinger, Ford y Nixon mantuvieron en privado sus desacuerdos con Israel. Con frecuencia, Carter prometió a los líderes israelíes que iría directamente al pueblo estadounidense y afirmaría que eran Israel y Begin los obstáculos para la paz. Dayan, como lo hizo en varias ocasiones, le rogó a Carter que no presionara públicamente a Israel. Revelar abiertamente sus disputas con Israel no fue una excepción, sino a menudo la regla durante el mandato de Carter. En la primavera de 1980, su administración aprobó una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU (intencionadamente o por error) que condenaba los asentamientos y caracterizaba partes de Jerusalén como “ocupadas”. El alboroto en torno a esa votación de la ONU fue una de las razones por las que Carter fue derrotado en las primarias demócratas de Nueva York por el senador Edward Kennedy. Este último perdió su desafío interno al desbancar a un presidente en ejercicio, pero el desafío debilitó las posibilidades del Partido Demócrata contra Reagan, ya que otros factores se acumularon en contra de Carter. Entre ellos se encontraban el hecho de que cincuenta y dos rehenes estadounidenses fueron retenidos en Irán durante su último año en el cargo; la fallida misión de rescate de rehenes de abril de 1980; y el hecho de que Carter permaneciera en la Casa Blanca durante meses seguidos como si estuviera retenido como rehén. Según Hamilton Jordan,

Teníamos un partido demócrata dividido, un presidente que intentaba llevar a ese partido —un partido liberal— hacia una dirección moderada; y, en segundo lugar, teníamos malas circunstancias económicas. Cuando asumimos el cargo, el precio del barril de petróleo en el mercado mundial era de ocho dólares; cuando lo dejamos, era de treinta y dos. Eso impulsó nuestra economía y creó una serie de problemas económicos que, creo, hicieron imposible la reelección del presidente Carter. 42

La política exterior de Carter y Oriente Medio

El choque más notable de Carter con Begin fue sobre la duración de la congelación prometida en la construcción de asentamientos israelíes. Carter pensaba que sería de cinco años, hasta que se concretara y se implementara la autonomía, y Begin insistió en que sería por el tiempo que duraran las negociaciones para alcanzar el Tratado de Paz egipcio, que suponía que no llevaría más de tres meses. En el foro del vigésimo quinto aniversario de las negociaciones de Camp David en 2003, Carter dijo: “Begin aceptó una congelación de los asentamientos durante las negociaciones de autonomía, y Cy Vance estuvo de acuerdo conmigo”. Según Bill Quandt, que estuvo en las negociaciones de Camp David pero no en esa reunión con Begin, Vance, Carter y Aharon Barak (el fiscal general israelí), “No hay nada escrito sobre la congelación de los asentamientos; eso fue una metedura de pata. Y cuando llegó el momento de interpretar lo que significaba, Begin dijo: ‘Acepté tres meses, punto, eso es todo’”. 43 Según Barak, “Tengo mis notas [de la reunión]: tres meses. 44 Durante los siguientes cuarenta años, Carter sostuvo que la congelación de los asentamientos se extendería mientras duraran las negociaciones de autonomía, y la controversia sobre la construcción de asentamientos se convirtió en uno de los temas más polémicos en la relación entre Estados Unidos e Israel. Para el rey Hussein y otros líderes árabes, la cuestión no era si la duración de la congelación de los asentamientos sería de tres meses o de cinco años; era la realidad de que Estados Unidos no querría ni podía imponer una congelación de los asentamientos.

Mientras estuvo en la Casa Blanca y después, Carter se adhirió tenazmente a conceptos o principios específicos y los pregonó constantemente. Por ejemplo, estaba encerrado en la idea de una retirada casi total de las fuerzas israelíes de todos los territorios ocupados, incluida Jerusalén; asistencia militar a Israel según fuera necesaria; la detención y, de ser posible, la eliminación de los asentamientos; una paz integral basada en un intercambio de tierras; la convocatoria de una conferencia internacional para facilitar las negociaciones directas o bilaterales entre las partes, la celebración de elecciones para crear un liderazgo palestino elegido “democráticamente” o la realización de un referéndum para demostrar el compromiso palestino con las negociaciones; la necesidad de un mediador confiable e imparcial, con Carter nunca tímido en insinuar que era la persona ideal para esa tarea; y la aplicación de la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU en todas sus partes a todos los territorios, un imperativo para el surgimiento de un estado palestino basado en la autodeterminación palestina. A principios de la década de 2000, Carter abogó por que Hamás se agregara a la mezcla de voces palestinas activas en las negociaciones con Israel, y promovió un referéndum entre los palestinos para generar ese resultado. Carter tenía lineamientos, un proceso a seguir y un objetivo a alcanzar; una parte encajaba o se transmitía a la siguiente parte. Estos eran los elementos con los que asegurar un resultado paso a paso o logros transaccionales; Carter no le dio importancia a la cuestión de si se podrían superar los aspectos filosóficos o ideológicos de las hostilidades entre las partes y de cómo hacerlo.

Cuando escribimos juntos La sangre de Abraham en 1984, le pedí a Carter varias veces que cambiara las palabras que describían a Begin, porque caracterizaban su perspectiva en los años 1940 pero ya no eran válidas en los años 1980. Carter simplemente me dijo: “Sólo uno de nosotros fue presidente, ¡y voy a dejarlo en el libro a mi manera!”. Cuando escribió su polémico libro de 2006, Palestina: Paz, no apartheid, conocía mejor que cualquier diplomático estadounidense el llamado matizado y detallado contenido en la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para la “retirada de las fuerzas armadas israelíes de los territorios ocupados en el reciente conflicto”. Debido al firme deseo de Carter de que Israel se retire de las tierras que podrían convertirse en un estado palestino, citó la resolución diciendo: “ordena la retirada israelí” y “requiere la retirada israelí”. También pidió la “retirada a las fronteras de 1967, tal como se especifica en la resolución 242 y como se prometió en los acuerdos de Camp David y de Oslo”. 45 Begin nunca hizo tal promesa. En este punto, Quandt dijo que Carter estaba equivocado. 46 El expresidente no creía que fuera inapropiado inventar o cambiar unilateralmente el contenido de lo que otros habían negociado laboriosamente antes, como la resolución 242 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Quería una retirada total e incluyó la afirmación engañosa de que la delegación israelí (Begin, Dayan y otros) prometió retroceder a las fronteras de 1967. Cuando escribió o habló sobre la forma en que pensaba que debían llevarse a cabo las negociaciones, a menudo citó conversaciones privadas que nadie más podía verificar o tomó pasajes de borradores estadounidenses en Camp David que en su mayoría no podían verificarse. Carter, que no era un devoto de la exactitud histórica, desestimó los impedimentos inconvenientes y no dio mucho crédito a otros que lo criticaron por hacerlo. Su pasión lo llevó a insistir en que otros cumplieran con sus designios.

Conclusiones: precedentes y legados

A pesar de su falta de experiencia en asuntos exteriores,47 Carter acumuló varios éxitos importantes en política exterior. Si bien trató de instituir la aplicación de los derechos humanos como un atributo valioso en la configuración de la política exterior estadounidense, no aplicó un estándar de derechos humanos de manera uniforme a los amigos y aliados estadounidenses. Algunos, como Michael Armacost en su administración, pensaron que era un error institucionalizar la preocupación por las consideraciones de derechos humanos.48 Las promesas preelectorales de Carter de retirar las tropas estadounidenses de Corea fueron vigorosamente rechazadas por funcionarios del Departamento de Estado, especialmente Nicholas Platt.49 Carter sabía, por ejemplo, que SAVAK, la odiada policía secreta de Irán, estaba brutalizando a su población, pero proclamó en un brindis al Sha en Teherán en diciembre de 1977 que su liderazgo tenía “el respeto, la admiración y el amor que su pueblo le brinda”. 50 Al mismo tiempo, se congració con el Sha, lo que irritó a sus oponentes. Carter consiguió dos tratados sobre el Canal de Panamá, aunque más de una docena de senadores que votaron a favor de ellos perdieron sus escaños entre 1978 y 1980. Negoció meticulosamente con Moscú en las conversaciones SALT II, ​​pero no pudo persuadir al Senado para que ratificara ese acuerdo sobre armas nucleares. Carter retiró el tratado de la consideración del Senado en diciembre de 1979, en parte porque la invasión soviética de Afganistán le hizo darse cuenta de que tanto el Senado como el pueblo estadounidense no tenían apetito para un acuerdo con Moscú. 51 Su administración amplió el compromiso diplomático estadounidense con China al tiempo que luchaba contra la agresión soviética en múltiples escenarios geopolíticos en todo el mundo, incluido el Cuerno de África, el sur de Asia y América Latina. Sus declaraciones en el sentido de que no quería usar la fuerza para lograr la política exterior estadounidense alentaron la proyección soviética de poder destinada a mejorar la presencia e influencia de Moscú en el este de Asia, el Cuerno de África y el Golfo Pérsico.

A pesar de sus reservas en cuanto al uso de la fuerza para implementar y/o proteger una política, la invasión soviética de Afganistán en septiembre de 1979 dejó atónita a la administración. Carter logró que se firmara el Tratado de Paz entre Egipto e Israel en 1979, pero no logró alcanzar cuatro de los objetivos que se había propuesto: una paz integral entre Israel y sus otros vecinos árabes; una vía hacia la autodeterminación palestina; el cese de la construcción de asentamientos israelíes; y el éxito en persuadir a la OLP para que se uniera a las negociaciones y aceptara la legitimidad israelí. En la primavera de 1978, Carter logró que el Senado aprobara la muy controvertida venta de aviones militares a Arabia Saudita, Egipto e Israel, al tiempo que sentaba las bases para la Comisión del Holocausto de Estados Unidos. Ambas medidas provocaron controversia entre los judíos estadounidenses. El rabino Avi Weiss, del Instituto Hebreo de Riverdale, en Nueva York, consideró que la creación de la Comisión del Holocausto era un medio para que Carter pudiera intentar aplacar la oposición judía estadounidense a la tendencia de la administración a alejarse de Israel. 52 Durante toda la campaña de Carter para la reelección, Weiss y otros lo acosaron debido a lo que se consideraban avances abiertamente proárabes. Otros miembros de la comunidad judía acogieron con agrado la formación de la Comisión del Holocausto, aunque el acuerdo sobre los aviones todavía despertó la ira entre los partidarios de Israel. Las buenas intenciones de Carter de convertir los planes de autogobierno de Menachem Begin para los palestinos en autodeterminación fracasaron. Después de las conversaciones de Camp David de septiembre de 1978, el progreso en las negociaciones de autonomía palestina se estancó, porque la administración priorizó la implementación del tratado entre Egipto e Israel. Según Bob Hunter, que formó parte del Consejo de Seguridad Nacional, fue Sadat quien quiso que se pospusieran las negociaciones de autonomía, protegiendo a Carter de cualquier repercusión interna que pudiera hacerle perder las elecciones. 53 Con la derrota de Carter, la administración Reagan simplemente no estaba interesada en impulsar el autogobierno palestino.

Cuando Carter dejó el cargo en 1981, su administración había dejado una serie de huellas a corto y largo plazo en Oriente Medio, algunas de las cuales no eran inmediatamente evidentes pero que aun así tuvieron un impacto extraordinario en la región. En primer lugar, el tratado de 1979 puso fin a un componente histórico y principal del conflicto árabe-israelí. Sadat y Begin tenían visión. Acordaron concesiones esenciales para alcanzar acuerdos. Ambos reconocieron que un tratado entre los dos países promovería sus respectivos intereses nacionales. De hecho, la mejora de los intereses nacionales se convirtió en la motivación principal de los estados árabes [Jordania (1994), Emiratos Árabes Unidos, Bahréin, Marruecos (2020) y Sudán (2023)] y la OLP (1993) para aceptar a Israel como una realidad. Ninguno de los lados árabes abrazó plenamente a Israel como un estado judío, pero todos se dieron cuenta de que su propia situación mejoraría con una relación sin guerra o con un tratado con Israel. Arafat y la OLP reconocieron a Israel en 1993 para poder finalmente tomar el control de algunas tierras al oeste del río Jordán, consideradas parte del patrimonio palestino. Sadat abrazó a Israel como una realidad sin exigir un requisito previo de que primero los palestinos lograran la autodeterminación o recibieran una promesa de un proceso que llevaría a ella. Ninguna cantidad de insistencia de la administración Carter en promover los derechos políticos palestinos persuadió a Begin o Sadat. De los estados que rodean a Israel, Siria no cambió ni ha cambiado su visión de larga data de que ve a Israel como artificial e ilegítimo. En 2024, el Líbano ya no es un Estado independiente, ya que Irán lo domina informalmente. En cada uno de los sucesivos reconocimientos de Israel por parte de los Estados árabes, el precedente establecido por la administración Carter siguió prevaleciendo, incluido el respaldo crítico de Estados Unidos a los acuerdos, en los campos económico, militar y político, entre otros. Los actores regionales siguen dependiendo de la participación de Washington. Esto fue especialmente evidente en el verano de 2024, cuando los estadounidenses hicieron grandes esfuerzos para evitar el estallido de una guerra entre Hezbolá e Israel y promover un cese del fuego entre Israel y Hamás, así como para elaborar un plan para “el día después” en Gaza.

En segundo lugar, los esfuerzos de Carter por lograr una paz integral fracasaron. El resultado fue, en realidad, otro acuerdo paso a paso que repetía el incrementalismo de Nixon, Kissinger y Ford. Los acuerdos de Camp David y el tratado de paz entre Egipto e Israel fueron, en conjunto, acuerdos de desvinculación adicionales. Dadas las realidades políticas de Oriente Medio en 2024, parece casi imposible lograr una resolución integral del conflicto árabe-israelí. Ese resultado sin duda benefició a Egipto e Israel e impidió que la Unión Soviética recuperara una importante presencia geográfica en Egipto.

En tercer lugar, los incansables esfuerzos de la administración Carter por convocar una conferencia internacional como puerta a una mediación abierta resultaron imposibles. Como mecanismo viable para iniciar o negociar las diferencias, sigue siendo un procedimiento muy improbable que se adopte en futuras negociaciones del proceso de paz en Oriente Próximo, especialmente porque los países y los dirigentes no quieren estar en un foro en el que otros puedan hablar en defensa de sus intereses.

En cuarto lugar, la diligencia personal de Carter al guiar a Israel y Egipto para que redujeran sus diferencias estableció un listón de expectativas extraordinariamente alto para las futuras negociaciones. Sin embargo, los Estados árabes, la OLP y la Autoridad Palestina siguen convencidos de que sólo cuando Washington participe directamente en las negociaciones árabe-israelíes o inste a Israel a retirarse de las tierras conquistadas en la guerra (como cuando Eisenhower pidió la retirada israelí del Sinaí en 1957), se producirá una retirada israelí de ese tipo al final de las negociaciones.

En quinto lugar, el reconocimiento de Israel por parte de Egipto tal vez contribuyó tanto a reforzar la soberanía israelí y su legitimidad internacional ante el mundo judío y la comunidad internacional como lo hizo el reconocimiento de Israel por parte del presidente estadounidense Harry Truman en 1948 y la admisión de Israel en las Naciones Unidas en 1949.

En sexto lugar, durante todo su mandato, la administración Carter desafió el apoyo de los judíos estadounidenses y del Congreso a Israel, pero no debilitó ese apoyo en las décadas siguientes. La venta de aviones AWACS a Arabia Saudita en 1981, un acuerdo que se preparó antes de que Carter dejara el cargo, catalizó a los partidarios estadounidenses de Israel a ampliar su alcance demográfico de interés. El Comité de Asuntos Públicos Estados Unidos-Israel (AIPAC) y otras organizaciones judías nacionales ampliaron sus campañas para obtener el apoyo del Congreso a Israel en lugares donde los votantes judíos no eran significativos en número, y en última instancia entre los entusiastas partidarios cristianos.

En séptimo lugar, en cualquier ámbito, las medidas que no se toman tienen enormes consecuencias. Cuando comenzaron las negociaciones de Camp David, no había más de 2.000 o 3.000 colonos judíos en toda Cisjordania. En ningún momento, salvo por un breve período, la administración Carter consideró la posibilidad de reducir la ayuda económica o militar a Israel hasta que éste dejara de construir asentamientos. Carter desafió a la comunidad judía estadounidense por su apoyo al gobierno de Begin y su oposición a la promoción de los legítimos derechos políticos palestinos. Los dirigentes judíos estadounidenses se negaron a interponerse en el camino de Begin en materia de construcción de asentamientos. Podrían haberlo hecho, pero no lo hicieron. Si Carter hubiera instituido una “reevaluación” del apoyo estadounidense a Israel, ¿habría eso frenado la construcción de asentamientos?

En octavo lugar, el hecho de que la dirección de la OLP no aceptara las reiteradas peticiones encubiertas de Carter y Reagan para participar en ciertas negociaciones con el Estado judío liberó a los primeros ministros israelíes del desafío de tratar políticamente con los palestinos. Arafat intimidó repetidamente a los dirigentes de Cisjordania y Gaza para impedir su compromiso formal con Israel, pues temía que fueran competidores potenciales. Docenas de dirigentes palestinos nos lo dijeron directamente cuando Carter habló en el consulado estadounidense en Jerusalén en 1983. Durante la década de 1980, los primeros ministros israelíes tuvieron relativa libertad para actuar en los territorios como creyeron conveniente, incluso alentando la expansión de los asentamientos. La OLP esperó hasta septiembre de 1993 para reconocer plenamente a Israel y lo hizo sin recibir una promesa de congelar los asentamientos israelíes ni insistir en la autodeterminación palestina. Arafat utilizó el proceso de negociación de 1992-93 para asegurar su liderazgo continuo. Lamentando numerosas oportunidades perdidas para desafiar a Israel, el presidente egipcio Hosni Mubarak dijo en 1992:

Ojalá hubieran escuchado. No estaban satisfechos con Sadat; dicen que no había necesidad de Camp David. Nosotros [Egipto] hemos recuperado nuestra tierra y todo lo demás, y estamos siguiendo y ayudando al proceso de paz. … Hoy en día, el 75 por ciento de los territorios ocupados están cubiertos de asentamientos. Los teníamos en nuestras manos sin asentamientos. 54

Noveno, la administración Carter supervisó la caída del régimen del Sha en Irán y el ascenso de la República Islámica. ¿Podría haberse evitado? Hay demasiadas variables a considerar para responder a esa pregunta aquí, suponiendo que se pueda encontrar una. En el momento de la caída del Sha, parecía un cambio de régimen; al menos la administración Carter no veía a una República Islámica teocrática como algo que tuviera un papel multifacético, tóxico y perjudicial a largo plazo para la estabilidad de Oriente Medio. Según la investigación de Ofira Seliktar sobre la caída del Sha, “[E]l oficial de la Oficina del Consejo de Seguridad Nacional promovió la opinión de que Jomeini era un ‘líder razonablemente moderado con el que Estados Unidos podía hacer negocios; No era ni antiamericano ni antidemocrático y se convertiría en una figura decorativa, con el embajador de Estados Unidos en Irán diciendo que Jomeini era “como Ghandi”, y Andrew Young, el embajador de Estados Unidos ante la ONU, diciendo que “una vez que se completara la revolución, Jomeini sería reconocido como ‘una especie de santo'”. 55 Para 2024, Teherán se había convertido en el enemigo más formidable de Washington y Jerusalén en la región, un punto enfatizado por el presidente Biden en octubre de 2023 y reafirmado por el primer ministro Netanyahu en su discurso ante el Congreso en julio de 2024.

Y décimo, los presidentes estadounidenses que carecen de conocimiento de regiones extranjeras o experiencia en la formulación de políticas exteriores pueden tender a llegar más rápida y cómodamente a respuestas en blanco y negro a los problemas que enfrentan. Sus preferencias de personalidad, más que las realidades regionales, tienen una enorme influencia en la configuración de las políticas. Lo que es seguro es que Carter, como ex gobernador de Georgia, no comprendía casi nada la ira que los clérigos chiítas sentían hacia los líderes sunitas, ni el odio que ya sentían por un Estado judío o por los judíos como pueblo. En muchos sentidos, Carter y su administración demostraron ignorancia de que la larga historia de Oriente Medio y los recuerdos de sus líderes eran una fuente de desconfianza entre ellos. En 2024, esa realidad no ha cambiado. Hace más de cuarenta años, Sadat y Begin aceptaron la fórmula de tierra por paz, porque a largo plazo a sus dos países les convenía más colaborar.

En 2024, los líderes negocian entre sí, no para llegar a un final concluyente de sus diferencias. Lo hacen para ganar tiempo para fines internos y para prolongar ideologías profundamente arraigadas, y, hasta ahora, simplemente no están interesados ​​en participar en un proceso que podría llevar a sus partes del conflicto a una conclusión negociada. En última instancia, Carter fue tremendamente afortunado, porque heredó un proceso de negociación que funcionaba, contaba con personal talentoso en el Departamento de Estado y trató con líderes fuertes y visionarios que eran valientes y reconocían la soberanía de cada uno.

Notas

1 “Entrevista de Ken Stein con Mark Siegel, Washington, DC”, Centro para la Educación en Israel (en adelante, CIE), 21 de julio de 2010, https://israeled.org/ken-stein-interview-with-mark-siegel-washington-dc/.

2 Peter Evan Bass, “Entrevista con Jimmy Carter”, 22 de octubre de 1984, The Collegiate Review, VI:1 (1985).

3 Stuart E. Eizenstat, President Carter: The White House Years (Nueva York, 2018), pág. 558.

4 Ibíd., pág. 447.

5 Peter Bourne, Jimmy Carter: A Comprehensive Biography from Plains to Post-Presidency

(Nueva York, 1997), pág. 401.

6 Entrevista con Marshall Brement, Asociación de Estudios y Capacitación Diplomática, Proyecto de Historia Oral de Asuntos Exteriores, 11 de abril de 1980, https://adst.org/OH%20TOCs/ Brement,%20Marshall.1990.toc.pdf.

7 Ofira Seliktar, Failing the Crystal Ball Test: The Carter Administration and the Fundamentalist Revolution in Iran (Westport, 2000), págs. 47-57.

8 Brookings Middle East Study Group, “Toward Peace in the Middle East” (Hacia la paz en Oriente Medio), (Washington, DC, 1975), https://israeled.org/resources/documents/brookings-institute-report- toward-peace-middle-east/.

9 Kenneth Stein, Entrevista con Zbigniew Brzezinski, 30 de octubre de 1992, Washington, DC.

10 Comentarios de Jimmy Carter, Memorándum de conversación entre el presidente Carter y el presidente Assad, Ginebra, 9 de mayo de 1977, Relaciones Exteriores de los Estados Unidos.

11 Entrevista con el embajador Robert A. Strauss por Charles Stuart Kennedy, Asociación de Estudios y Capacitación Diplomática, Proyecto de Historia Oral de Asuntos Exteriores, 25 de octubre de 2002, https://adst.org/OH%20TOCs/Strauss,%20Robert%20S.toc.pdf.

12 “Frank Moore Oral History”, Centro Miller de la Universidad de Virginia, 18/19 de septiembre de 1981, https://millercenter.org/the-presidency/presidential-oral-histories/frank-moore-oral-history.

13 Zbigniew Brzezinski, “Beyond Step-by-Step: Action Proposals”, Foreign Policy, 19, (verano de 1975), págs. 3–17, https://www.jstor.org/stable/1147989.

14 Entrevista de salida de Zbigniew Brzezinski, 20 de febrero de 1981, grabaciones de sonido y otro material de los documentos de Zbigniew Brzezinski, | Biblioteca del Congreso (loc.gov)

15 “Zbigniew Brzezinski Oral History”, Centro Miller de la UVA, 18 de febrero de 1982, https://millercenter.org/the-presidency/presidential-oral-histories/zbigniew-brzezinski-oral-histories. Para una evaluación excesivamente crítica del control de Brzezinski sobre la información sobre Irán que llegaba a Carter, véase la entrevista de Henry Precht por Charles Stuart Kennedy, The Association for Diplomatic Studies and Training Foreign Affairs Oral History Project, 8 de marzo de 2020, https://adst.org/OH%20TOCs/Precht,%20Henry.toc.pdf.

16 Betty Glad, An Outsider in the White House: Jimmy Carter, His Advisors, and the Making of American Foreign Policy (Ithaca, 2009), pp. 29–42.

17 “Zbigniew Brzezinski Oral History”, op. cit.

18 Ibid.

19 Ibid.

20 Judith Goldstein, Entrevista con Stuart Eizenstat, 11 de mayo de 1977, The White House, Proyecto de Historia de la Universidad de Columbia, Universidad de Columbia.

21 Kenneth Stein, Entrevista con Stuart Eizenstat, 14 de septiembre de 1993, Atlanta, Georgia.

22 Zbigniew Brzezinski, Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser, 1977– 1981 (Nueva York, 1983), pág. 97.

23 Kenneth Stein, Entrevista con Jimmy Carter, 19 de febrero de 1991, Atlanta, Georgia.

24 Kenneth Stein Entrevista con Mark Siegel, op. cit.

25 Ibíd.

26 Peter Evan Bass, “The Anti-Politics of Presidential Leadership: Jimmy Carter and American Jews”, Archivos de la Universidad de Princeton (abril de 1985), 138–41.

27 “Discurso ante la Cámara de Comercio Estadounidense en Tokio, Japón”, The American Presidency Project, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/address-the-american- chamber-commerce-tokyo-japan.

28 Judith Goldstein, Entrevista con el rabino Alex Schindler, Oficina de Investigación de Historia Oral, Universidad de Columbia, 1979.

29 Hamilton Jordan, Memorándum al presidente Jimmy Carter, “Política exterior y política interna: el papel de la comunidad judía estadounidense en Oriente Medio”, CIE, junio de 1977, https://israeled.org/resources/documents/hamilton-jordan- memorandum-to-president-jimmy-carter-foreign-policy-and-domestic-politics-the-role- of-the-american-jewish-community-in-the-middle-east-june-1977/. Jordan, en unas memorias publicadas póstumamente, A Boy from Georgia, señaló que tenía raíces judías, pero ese punto no llegó a ser de dominio público mientras Carter fue presidente.

30 Kenneth Stein, Entrevista con Mark Siegel, op. cit.

31 Judith Goldstein, Entrevista con Mark Siegel, 12 de junio de 1978, Universidad de Columbia.

32 Zbigniew Brzezinski, Power and Principle: Memoirs of the National Security Adviser, 1977– 1981 (Nueva York, 1983), p. 248.

33 Peter Bourne, Jimmy Carter: A Comprehensive Biography from Plains to Post-Presidency

(Nueva York, 1997), p. 131.

34 De hecho, Carter hizo reiteradas gestiones ante Hamás. Véase, por ejemplo, su descripción de sus conversaciones con esa organización en su discurso ante el Consejo de Relaciones Exteriores de Israel el 21 de abril de 2008: Jimmy Carter, “My Study Trip to the Middle East”, The Israel Journal of Foreign Affairs, II:2 (2008).

35 Archivo de artículos de opinión y discursos del Centro Carter: 1985-1990, https://www.cartercenter.org/news/editorials_speeches/archive-1987-1990.html.

36 Kenneth Stein, “Jimmy Carter’s Hamas Decade of Embrace”, CIE 29 de octubre de 2023, https://israeled.org/jimmy-carters-hamas-decade-of-embrace/.

37 Para ejemplos, véase Moshe Dayan, Breakthrough: A Personal Account of the Egypt–Israel Peace Negotiations (Nueva York, 1981); Eitan Haber, Zeev Schiff y Ehud Yaari, The Year of the Dove (Nueva York, 1979); William Quandt, Camp David: Peacemaking and Politics (Washington, DC, 1986); Jimmy Carter, Keeping Faith (Nueva York, 1982); Naphtali Lau-Lavie, Balaam’s Prophecy (Jerusalén, 1998); y Kenneth Stein, Jacob Zack y Eli Sperling, Egyptian–Israeli Negotiations 1973–1979 (Atlanta, 2019), (los memorandos de las conversaciones de Camp David en este libro están repletos de ejemplos de Carter presionando a Israel para que acepte la evolución de un estado palestino como parte de las negociaciones de autonomía).

38 Entrevistas de Kenneth Stein con Hanan Bar-On, CIE, 12 de noviembre de 1993 y 9 de julio de 1993, Jerusalén, https://israeled.org/ken-stein-interviews-with-hanan-bar-on- jerusalem-israel/.

39 Ibíd.

40 Entrevista de Kenneth Stein con Roy Atherton, CIE, 16 de julio de 1992, https://israeled.org/ 16-july-1992-ken-stein-interview-with-ambassador-roy-atherton-washington-dc/.

41 Entrevistas de Kenneth Stein con Dan Pattir, asesor de medios de los primeros ministros Yitzhak Rabin y Menachem Begin, CIE, 5 de enero de 2022, https://israeled.org/ken-stein-entrevistas-con-dan-pattir-media-advisor-to-prime-ministers-yitzhak-rabin-and- menachem-begin-jerusalem-and-tel-aviv-israelken-stein-entrevistas-con-dan-pattir-media-advisor-to-prime/.

42 Herbert D. Rosenbarm y Alexej Ugrinsky (eds., Jimmy Carter: Foreign Policy and Post Presidential Years (Westport, 1993), págs. 236-38.

43 Comentarios de Jimmy Carter y William Quandt, Foro del 25.º aniversario de Camp David, The Wilson Center, Washington, DC, 17 de septiembre de 2023, https://israeled.org/wp-content/uploads/2023/07/Camp-David-25th-Anniversary-Wilson-Center-Carter-Center.pdf.

44 Comentarios de Aharon Barak, Foro del 25.º aniversario de Camp David, The Wilson Center, Washington, DC, 17 de septiembre de 2023, https://israeled.org/wp-content/uploads/2023/ 07/Camp-David-25th-Anniversary-Wilson-Center-Carter-Center.pdf.

45 Jimmy Carter, Palestine: Peace Not Apartheid (Nueva York, 2006), págs. 207, 208, 215.

46 William B. Quandt, Review of Jimmy Carter’s Palestine: Peace Not Apartheid, en Journal of Palestine Studies, vol. 36, núm. 3, primavera de 2007.

47 Entrevista con el embajador Robert A. Strauss, jefe de la campaña de Carter de 1980, The Association for Diplomatic Studies and Training Foreign Affairs Oral History Project, 25 de octubre de 2002, https://adst.org/OH%20TOCs/Strauss,%20Robert%20S.toc.pdf.

48 Entrevista con Michael Armacost, Asociación de Estudios y Capacitación Diplomática, Proyecto de Historia Oral de Asuntos Exteriores, 19 de mayo de 1999, https://adst.org/OH%20TOCs/Armacost.Michael.H.pdf.

49 Entrevista con Nicolas Platt, Asociación de Estudios y Capacitación Diplomática, Proyecto de Historia Oral de Asuntos Exteriores, 7 de marzo de 2005, https://adst.org/OH%20TOCs/Platt- Nick.pdf.

50 Comentarios de Jimmy Carter, Teherán, CIE, 31 de diciembre de 1977, https://israeled.org/resources/documents/unbridled-praise-by-the-shah-of-iran-and-president-jimmy-carter-a-state-dinner-tehran-iran/.

51 David Skidmore, Reversing Course: Carter’s Foreign Policy, Domestic Politics, and the Failure of Reform (Nashville, 1996), págs. 135-148.

52 Entrevista de Kenneth Stein con el rabino Avi Weiss, CIE, 17 de septiembre de 2008, https://israeled.org/ken-stein-interview-with-rabbi-avi-weiss-riverdale-new-york/.

53 Entrevista con Robert Hunter, Association for Diplomatic Studies and Training, 10 de agosto de 2004, https://memory.loc.gov/service/mss/mfdip/2011/2011hun01/2011hun01.pdf.

54 “En El Cairo, Mubarak castiga a los Estados árabes por no aceptar negociaciones con Israel”, CIE, 30 de abril de 1992, https://israeled.org/cairo-mubarak-chastises-arab-states- accepting-negotiations-israel/. 55 Seliktar, op. cit., págs.