Informe de la Comisión Especial de las Naciones Unidas para Palestina (UN Special Committee on Palestine, UNSCOP)

(31 de agosto de 1947)

The United Nations. Report on Palestine, Report to the General Assembly by the United Nations Special Committee on Palestine (Informe sobre Palestina, Informe de la Comisión Especial de las Naciones Unidas para Palestina a la Asamblea General), Nueva York: Somerset Books, 1947.

El 14 de febrero de 1947, el secretario de Relaciones Exteriores del Reino Unido, Ernest Bevin, declaró que Gran Bretaña había decidido remitir la cuestión de Palestina a las Naciones Unidas. Gran Bretaña tenía diversos motivos para hacerlo. Primero, Palestina se había convertido en una carga para los británicos, tanto en términos financieros como de fuerza laboral británica. No había ningún beneficio económico directo para Gran Bretaña que justificara su permanencia en Palestina. Segundo, las crecientes tensiones entre las comunidades árabe y judía en el interior de Palestina habían conducido a la violencia de forma prácticamente cotidiana, lo que exigía un aumento de las fuerzas de defensa británicas y, por lo tanto, de los gastos; ¿acaso quería Gran Bretaña seguir desempeñando el papel de árbitro en un conflicto prácticamente insoluble? Tercero, la presión de la comunidad internacional en contra de la política británica de impedir la inmigración judía a Palestina —una política que entró en vigor a principios de 1939— era cada vez mayor. Cuarto, los actos violentos que los judíos emprendieron contra los funcionarios británicos en Palestina y el atentado con bomba contra las oficinas administrativas de Gran Bretaña en el Hotel King David, en julio de 1946, donde muchos perdieron la vida, incidieron en la decisión de retirarse. Quinto, a pesar de que Gran Bretaña se preparaba para poner fin a su presencia en Egipto y la India, Bevin quería congraciarse con los aliados árabes y musulmanes, y por ello se opuso firmemente al establecimiento del hogar nacional judío. Bevin guardaba esperanzas de que la ONU reanudara la presencia británica en Palestina, pero solo si se pudiera detener la evolución del Estado judío y frenar la violencia. En tales circunstancias, Gran Bretaña no se habría opuesto a la instauración de una administración fiduciaria británica, redefinida, para Palestina. Por último, Bevin veía “la lucha sionista como una conspiración contra él y Gran Bretaña”.

Una vez establecida la UNSCOP, los líderes sionistas emprendieron una campaña de cabildeo ante los once delegados, argumentando con eficacia que la partición de Palestina en dos Estados era la única solución lógica, honorable y viable. El líder palestino Hajj Amin al-Husayni boicoteó la consulta del comité, pues no quería tener nada que ver con la posibilidad de que la ONU aprobara un Estado judío o una solución de dos Estados. Los líderes árabes adoptaron la misma postura. Mientras la UNSCOP se reunía en junio y julio de 1947, el Gobierno británico en Palestina impedía el desembarque en Palestina de refugiados judíos que huían de la Europa nazi. El drama vivido por los judíos, que ilustraba su condición de un pueblo maltratado y sin tierra, generó la compasión de varios miembros de la UNSCOP. El comité presentó su informe a la ONU en agosto. Ralph Bunche, quien llegaría a ser negociador de la ONU durante el diálogo por un armisticio entre los Estados árabes e Israel en 1949, era el secretario de la comisión de la UNSCOP. El informe de la UNSCOP sugería dos opciones: una, la partición de Palestina en dos Estados con una unión económica entre ellos y un estatuto especial para Jerusalén; y la otra, que recibió el apoyo de una minoría de los miembros de UNSCOP, sugería el establecimiento de un Estado federal unitario. Entre agosto y noviembre de 1947, los líderes sionistas ampliaron el alcance de su cabildeo para que incluyera a todos los miembros de la Asamblea General que podrían votar a favor de la partición de Palestina. Muchos delegados se inclinaban a apoyar una solución de dos Estados para el futuro de Palestina para servir a sus intereses nacionales particulares. Los sionistas eran persistentes, y en ocasiones exponían sus motivos para defender la creación de un Estado judío en múltiples idiomas. Por otra parte, tanto los Estados árabes como los pobladores árabes de Palestina hicieron muy poco cabildeo para que se adoptara la solución de un Estado federal unitario. Finalmente, el 29 de noviembre de 1947, en una emocionante votación, una mayoría de dos tercios de la Asamblea General de la ONU votó a favor de la resolución 181 (la partición), con 33 votos a favor, 13 en contra, 10 abstenciones y 1 ausencia. Tanto los Estados Unidos como la Unión Soviética apoyaron el plan de partición; Gran Bretaña se abstuvo.

A partir de 1946, los líderes sionistas sostuvieron intensos diálogos con los líderes árabes con el propósito de persuadirlos para que apoyaran una solución de dos Estados. Estos diálogos se celebraron entre los árabes palestinos, el emir Abd Allah de Jordania, y muchos otros. Las contundentes afirmaciones de Azzam Pasha a David Horowitz, un alto funcionario de la Agencia Judía, en torno a la posibilidad de un Estado judío, fueron quizás las más reveladoras de todas las respuestas de los líderes árabes. Azzam Pasha era jefe de la Liga Árabe, establecida en 1945 en parte para hacer frente al sionismo. Él declaró: “El mundo árabe no está en humor para compromisos. Ustedes no conseguirán nada por medios pacíficos o haciendo compromisos. Acaso, podrán lograr algo, pero solo por la fuerza de las armas. Trataremos de derrotarlos; no sé si lo lograremos, pero trataremos. Logramos expulsar a los cruzados; sin embargo, por otra parte, perdimos a España y Persia. El mundo árabe los considera invasores. Es posible que lleguemos a perder el control de Palestina. Pero ya es demasiado tarde para hablar de soluciones pacíficas”.

La primera fase de la guerra de independencia comenzó inmediatamente después de la votación de la ONU. Para los árabes que la habitaban, significó también el inicio de su pérdida de poder político en toda Palestina. Durante seis meses, la violencia árabe-israelí en Palestina alcanzó niveles que no se veían desde las hostilidades internas que tuvieron lugar entre 1936 y 1939. Tanto judíos como árabes morían asesinados casi a diario, y poco hicieron los británicos para frenar la expansión de la violencia. Gran Bretaña, asimismo, hizo poco para ayudar a los sionistas en momentos en que se disponían a declarar un Estado; en su lugar, trató de ayudar a su aliado, el emir Abdullah, en su esfuerzo por controlar una parte de Palestina. Las fuerzas británicas se retiraron de Palestina el 14 de mayo de 1948. El mismo día, Israel declaró su independencia. Era el fin del Mandato.     

 Ken Stein, junio de 2010.

A. Recomendaciones generales de la Comisión

Las siguientes son las once resoluciones de la Comisión adoptadas por unanimidad:

El Mandato debe llegar a su fin y se le debe otorgar a Palestina su independencia a la mayor brevedad posible (Recomendaciones I y II);

Debe establecerse un breve periodo transitorio previo a la concesión de la independencia de Palestina, durante el cual la autoridad responsable de administrarla deberá ser responsable ante las Naciones Unidas (Recomendaciones III y IV);

Se deberá mantener la naturaleza sagrada de los Lugares sagrados y los derechos de las comunidades religiosas en Palestina, y deberán incluirse disposiciones sobre ellos en la constitución de cualquier Estado o Estados que sean creados; y se deberá establecer un sistema para solucionar las controversias relacionadas con los derechos religiosos de manera imparcial (Recomendación V);

La Asamblea General deberá tomar las medidas necesarias para garantizar que se aborde con urgencia tanto la situación de los judíos europeos en crisis, con miras a aliviar sus sufrimientos, como la cuestión Palestina (Recomendación VI);

La constitución del nuevo Estado o Estados deberá ser en esencia democrática y deberá incluir garantías del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como para la protección de las minorías (Recomendación VII);

Los compromisos contenidos en la Carta, conforme a los cuales los Estados deberán solucionar sus controversias por medios pacíficos y abstenerse de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales de cualquier forma que sea incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas deberán ser incluidos en las disposiciones constitucionales que se apliquen a Palestina (Recomendación VIII);

Se deberá mantener la unidad económica de Palestina (Recomendación IX);

Se invita a los Estados cuyos nacionales hasta el momento han gozado en Palestina de los privilegios e inmunidades concedidos a los extranjeros, incluidos aquellos antes gozados por capitulaciones o por la costumbre en el Imperio otomano, a renunciar a cualquier derecho que les corresponda (Recomendación X);

La Asamblea General deberá hacer un llamamiento a los pueblos de Palestina a cooperar con las Naciones Unidas en sus esfuerzos por solucionar las controversias en la zona y hacer todo lo posible por poner fin a los actos de violencia (Recomendación XI);

Asimismo, además de estas once recomendaciones aprobadas por unanimidad, la Comisión Especial aprobó —con opiniones discrepantes de dos miembros (Uruguay y Guatemala) y un miembro que no emitió opinión—, la siguiente duodécima recomendación:

Recomendación XII: La cuestión judía en general. Se recomienda que:

Como parte del proceso de valoración de la cuestión Palestina, se acepte como indiscutible que cualquier solución para Palestina no puede ser considerada una solución de la cuestión judía en general.

B. Propuesta de la mayoría: Plan de partición con Unión Económica

Según el plan de la mayoría (los representantes de Canadá, Checoslovaquia, Guatemala, los Países Bajos, Perú, Suecia y Uruguay), Palestina estaría constituida por un Estado árabe, un Estado judío y la ciudad de Jerusalén. Los Estados árabe y judío serían Estados independientes después del período de transición de dos años, que se iniciaría el 1.^o de septiembre de 1947. Sin embargo, antes del reconocimiento de su independencia, deberían acoger una constitución que estuviera en consonancia con las recomendaciones pertinentes de la Comisión y formular una declaración a las Naciones Unidas que estableciera ciertas garantías, así como firmar un tratado mediante el cual se pusiera en práctica una colaboración económica y se creara la Unión económica de Palestina.

El plan establecía, entre otras cosas, que durante el período de transición el Reino Unido continuaría a cargo de la administración de Palestina, bajo el auspicio de las Naciones Unidas y según las condiciones y la forma de supervisión acordadas por el Reino Unido y las Naciones Unidas. Durante este período, se permitiría la entrada a un número establecido de judíos inmigrantes. Las Asambleas Constituyentes serían elegidas por la población de las zonas que conformarían los Estados árabe y judío, respectivamente, y serían las encargadas de redactar las constituciones de los Estados.

Estas constituciones estipularían la creación en cada Estado de un cuerpo legislativo elegido por sufragio universal y en votación secreta, sobre la base de la representación proporcional y un órgano ejecutivo responsable ante el cuerpo legislativo. Incluiría, asimismo, una serie de garantías, por ejemplo, para la protección de los Lugares sagrados, santuarios y edificios religiosos, así como para la protección de los derechos religiosos y de las minorías.

La Asamblea Constituyente de cada Estado nombraría un Gobierno provisional con la autoridad para formular la Declaración y firmar el Tratado de Unión Económica, después del cual se reconocería la independencia del Estado. La Declaración incluiría disposiciones para la protección de los Lugares sagrados, santuarios y edificios religiosos, así como la protección de los derechos religiosos y de las minorías. Incluiría, asimismo, disposiciones relativas a la ciudadanía.

Se firmaría un tratado entre los dos Estados, que incluiría las disposiciones para establecer la Unión Económica de Palestina, así como disposiciones con referencia a otros asuntos de interés común. Se establecería una Junta Económica Mixta, conformada por representantes de los dos Estados y miembros designados por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas para organizar y administrar los objetivos de la Unión Económica.

Después del período de transición, la ciudad de Jerusalén estaría sometida al Sistema de Administración Fiduciaria mediante un Acuerdo de Administración Fiduciaria, en el cual se nombraría a las Naciones Unidas como la Autoridad Administrativa. El plan incluía los límites recomendados para la ciudad y las disposiciones relativas al gobernador y a la fuerza policial.

Proponía, asimismo, los límites tanto para el Estado árabe como el judío.

C. Propuesta de la minoría: Plan de un Estado federal

Tres miembros de la UNSCOP (los representantes de la India, Irán y Yugoslavia), presentaron la opción de un Estado federal independiente. Este plan establecía, entre otras cosas, la creación de un Estado federal de Palestina, luego de un período de transición no mayor a tres años, durante el cual la responsabilidad de la administración de Palestina y su preparación para la independencia recaerían en manos de una autoridad elegida por la Asamblea General.

El Estado federal independiente estaría conformado por un Estado árabe y uno judío. Jerusalén sería su capital.

Durante el período de transición, se elegiría a una Asamblea Constituyente por voto popular, la cual sería convocada por la autoridad administrativa a partir de las normas electorales que garantizarían la participación plena de la población.

La Asamblea Constituyente redactaría la constitución del Estado federal, que incluiría, entre otras cosas, las siguientes disposiciones:

El Estado federal estaría conformado por un Gobierno federal y Gobiernos de los Estados árabe y judío, respectivamente;

Se otorgaría autoridad plena al Gobierno federal en lo relativo a la defensa nacional, las relaciones exteriores, la inmigración, la moneda, la tributación a los efectos federales, las vías fluviales interiores e internacionales, el transporte, las comunicaciones, los derechos de autor y las patentes;

Los Estados árabe y judío gozarían de plenos poderes para autogobernarse, y tendrían competencia en los asuntos relativos a la educación, la tributación a los efectos locales, el derecho de residencia, los permisos comerciales, los permisos territoriales, los derechos de pastoreo, la migración entre Estados, el asentamiento, la policía, la penalización de los delitos, las instituciones y los servicios sociales, la vivienda pública, la salud pública, las carreteras locales, la agricultura y las industrias locales;

Los organismos gubernamentales estarían conformados por un jefe de Estado, un órgano ejecutivo, un cuerpo legislativo federal representativo compuesto por dos cámaras y un tribunal federal. El ejecutivo sería responsable ante el cuerpo legislativo;

La elección a una cámara del cuerpo legislativo federal se haría según el principio de representación proporcional de la población en su conjunto, y a la otra, según el principio de igualdad de representación de los ciudadanos árabes y judíos de Palestina. La legislación se promulgaría después de su aprobación por la mayoría de votos en las dos cámaras; en caso de desacuerdo entre las dos cámaras, el asunto se remitiría a un órgano arbitral integrado por cinco miembros, de los cuales no menos de dos serían árabes, y no menos de dos serían judíos;

El tribunal federal sería el tribunal de última instancia en lo concerniente a temas constitucionales. Sus miembros, de los cuales no menos de cuatro serían árabes y no menos de tres serían judíos, serían elegidos por las dos cámaras del cuerpo legislativo federal;

La constitución debería garantizar la igualdad de derechos para todas las minorías, así como los derechos humanos y las libertades fundamentales. Otorgaría garantías, entre otras cosas, para permitir el libre acceso a los Lugares sagrados y protegería los intereses religiosos;

La constitución incluiría un compromiso de solucionar las disputas internacionales por medios pacíficos;

Se establecería una sola nacionalidad y ciudadanía palestinas;

La constitución garantizaría una participación equitativa de ambas comunidades en las delegaciones que se enviaran a las conferencias internacionales;

Se debería establecer un órgano internacional permanente que fuera responsable de la supervisión y protección de los Lugares sagrados, integrado por tres representantes designados por las Naciones Unidas y un representante de cada una de las religiones que, según lo determinara las Naciones Unidas, tuvieran un interés en la cuestión.

Se permitiría la inmigración judía al Estado judío durante un período de tres años a partir del inicio del período de transición, en cantidades que no excederían la capacidad de absorción, y se tendría el debido respeto de los derechos de la población ya establecida en el Estado y su tasa de crecimiento natural esperada. Se nombraría una comisión internacional conformada por tres árabes, tres judíos y tres representantes de las Naciones Unidas para evaluar la capacidad de absorción de inmigrantes del Estado judío. La comisión se disolvería al final del período de tres años mencionado anteriormente.

El plan de la minoría proponía, asimismo, los límites de las zonas árabes y judías del Estado federal.

1. David Horowitz, State in the Making, Nueva York: Knopf, 1953, p. 1896
2. Para conocer testimonios de primera mano sobre cómo los representantes de la ONU entendieron, consideraron y cambiaron de opinión sobre la posible partición de Palestina, ver: Eliahu Elath, Zionism at the UN: A Diary of the First Days, Nueva York: Jewish Publication Society, 1976; Herbert V. Evatt, The Task of Nations, Westport, Connecticut: Greenwood Press Publishers, 1949; Jorge García Granados, The Birth of Israel, Nueva York: Knopf, 1949.
3. David Horowitz, State in the Making, Nueva York: Knopf, 1953 pp. 233-234.