Informe de la Institución Brookings: Hacia la paz en Medio Oriente (Toward Peace in the Middle East)

(Diciembre de 1975)

Grupo de estudio sobre Medio Oriente de Brookings. Toward Peace in the Middle East: Report of a Study Group. Washington D. C.: Brookings Institution Press, 1975. Impreso.

Antes de firmar el segundo acuerdo de separación entre Egipto e Israel en septiembre de 1975, el interés de Washington estaba en ampliar el alcance de las negociaciones entre estos dos países para que no fueran solamente una serie de acuerdos militares provisionales. Con ese fin, el Departamento de Estado se concentró cada vez más en la forma de lograr que los futuros acuerdos fueran más abarcadores, lo que implicó enfocarse en el aspecto palestino del conflicto. El 12 de noviembre de 1975, el secretario de Estado adjunto para Asuntos del Cercano Oriente, Harold Saunders, compareció ante la Subcomisión de la Cámara sobre Asuntos del Cercano Oriente y declaró que “los intereses legítimos de los árabes palestinos deben tenerse en consideración a la hora de negociar la paz entre Israel y los países árabes”. Casi de inmediato, la OLP se registró formalmente ante el Departamento de Justicia, la primera medida con el objetivo de instalar una oficina en Washington. Más tarde, la prestigiosa Institución Brookings de Washington, D. C., publicó Hacia la paz en Medio Oriente (Toward Peace in the Middle East), un proyecto destinado a lograr un acuerdo entre Israel y los países árabes. La proximidad temporal entre el testimonio de Saunders (aprobado por el entonces secretario de Estado, Kissinger) y la publicación del informe de Brookings no fue casual. Tres conceptos fundamentales que condicionarían las posteriores negociaciones entre los árabes y los israelíes surgieron de las observaciones del Departamento de Estado y de Hacia la paz en Medio Oriente: un papel político específico para los palestinos, el concepto de intercambiar tierras por paz y una estrategia integral para resolver el conflicto entre Israel y todos sus vecinos.

Hacia a la paz en Medio Oriente fue redactado por una docena de profesores y antiguos burócratas de Washington. Entre ellos estaban Zbigniew Brzezinski y William Quandt, quienes tendrían cargos clave en la política exterior de la Casa Blanca bajo el Gobierno de Carter. Brzezinski se convertiría en asesor del Consejo de Seguridad Nacional de Carter y Quandt en jefe de la División de Medio Oriente del Consejo de Seguridad Nacional. Ambos cumplirían un papel esencial a la hora de condicionar la visión y las políticas de Carter en cuanto a los asuntos de Medio Oriente. ¿Cuán influyente fue la escritura y la publicación del informe de Brookings Hacia la paz en Medio Oriente? Brzezinski afirmó categóricamente que “condicionó mi visión; yo la condicioné, [yo fui] el que impulsó una estrategia especialmente amplia; …[el secretario de Estado] Vance estuvo muy de acuerdo, sin lugar a dudas. Carter lo leyó y fue muy influenciado por él”.

Hacia la paz en Medio Oriente reclamaba acuerdos de paz entre las partes, “una amplia autonomía política para Palestina o una entidad palestina federada con Jordania”, el reasentamiento de los refugiados palestinos, que Israel se retirara casi hasta las fronteras del 5 de junio de 1967, etapas para implementar los respectivos acuerdos, la provisión de las garantías de la ONU y una participación constructiva de la URSS en las negociaciones. El método para lograr estas soluciones diplomáticas se determinaría mediante una conferencia general o reuniones multilaterales informales. El informe, publicado por un prestigioso comité de expertos de Washington y asociado informalmente al Partido Demócrata, cuando éste no estaba en el poder, reclamaba resolver el aspecto palestino del conflicto. También reclamaba la vuelta a las fronteras de 1967, lo que el Gobierno de Yitzhak Rabin consideraba inadmisible. Por otra parte, el Gobierno israelí reaccionó negativamente al informe debido a que era un plan propuesto por personas ajenas al conflicto y que no había sido negociado entre las partes. Israel no quería que la relación con sus vecinos árabes se resolviera externamente, ni en ese momento ni en el futuro. El miedo de Israel era que una solución impuesta pondría en peligro la prerrogativa de su Gobierno para decidir qué era lo mejor para los intereses nacionales y estratégicos. Cuando se publicó el informe, el presidente de Egipto, Sadat, se mostró satisfecho con las tensiones que causó en las relaciones entre Israel y Estados Unidos. Finalmente, la administración de Carter utilizó Hacia la paz en Medio Oriente como su boceto para poner en marcha las negociaciones entre los árabes y los israelíes. Dado que Brzezinski tuvo un papel tan fundamental en la escritura del informe y más tarde ocupó el cargo de asesor del Consejo de Seguridad Nacional de Carter, el Gobierno de Israel tenía motivos para desconfiar de él. Cuando Carter habló abiertamente acerca de la necesidad de que hubiera un “hogar palestino” en marzo de 1977, los oficiales israelíes percibieron a la administración de Carter, en el mejor de los casos, como “poco cálida” y, en el peor, como “hostil” hacia los intereses israelíes en su forma de concebir tanto los métodos como los contenidos apropiados para las negociaciones futuras. Finalmente, a los tres años de la publicación de Hacia la paz en Medio Oriente, las propuestas que tenía Sadat para Israel echaban por tierra la estrategia integral y el hincapié en el aspecto palestino del conflicto y, a cambio de la paz, pedían solamente el Sinaí, no todas las tierras que se habían tomado en la guerra de 1967.

–Ken Stein, enero de 2021

El grupo de estudios llegó a cinco conclusiones principales.

1. Los intereses de Estados Unidos. Estados Unidos tiene un fuerte interés moral, político y económico en que haya una paz estable en Medio Oriente. Le preocupan la seguridad, la independencia y el bienestar de Israel y de los Estados árabes de la región y la amistad de ambos. La reanudación de las hostilidades tendría consecuencias peligrosas y de vasto alcance que pondrían en peligro dichos intereses.
2. La urgencia. Cualesquiera sean los méritos del acuerdo provisional sobre el Sinaí, todavía quedan sustancialmente intactos los elementos esenciales de la disputa entre Israel y los países árabes. A menos que estos elementos se traten pronto, el aumento de las tensiones en la región generará un mayor riesgo de violencia. Creemos que la mejor manera de tratar estos asuntos es mediante la búsqueda de un acuerdo integral.
3. El proceso. Creemos que ha llegado la hora de comenzar el proceso de negociaciones de dicho acuerdo entre las partes, ya sea en una conferencia general o en reuniones multilaterales más informales. Aunque no se debería omitir o ignorar ninguna medida provisional que sea útil para el acuerdo, ninguna parece prometedora en este momento y la mayoría conlleva inconvenientes inherentes.
4. El acuerdo. Un acuerdo justo y perdurable debería comprender como mínimo un conjunto integrado de los siguientes elementos:
5. La seguridad. Todas las partes que conforman el acuerdo se comprometen a respetar la soberanía y la integridad territorial de las otras y a abstenerse de amenazar o de usar la fuerza contra ellas.
6. Las etapas. La retirada hasta las fronteras acordadas y el establecimiento de relaciones pacíficas se llevarían a cabo en etapas a lo largo de varios años, cada una de las etapas comenzaría únicamente cuando las provisiones acordadas de la etapa anterior hayan sido fielmente implementadas.
7. Las relaciones pacíficas. Los grupos árabes prometen no solo poner fin a dichas hostilidades contra Israel, como las incursiones armadas, los bloqueos, los boicots y los ataques propagandísticos, sino también dar muestras de que avanzan hacia la construcción de un vínculo normal en el plano político y económico tanto a nivel regional como internacional.
8. Las fronteras. Israel promete retirarse según las etapas acordadas a las fronteras que tenía el 5 de junio de 1967, sólo con las modificaciones que sean aceptadas mutuamente. Es probable que las fronteras necesiten la protección de zonas desmilitarizadas supervisadas por fuerzas de la ONU.
9. Palestina. Debería contemplarse la autodeterminación de Palestina, sujeta a la aceptación por parte de Palestina de la soberanía y la integridad de Israel dentro de las fronteras acordadas. Esto podría tomar la forma de un Estado palestino independiente que acepte las obligaciones y los compromisos de los acuerdos de paz o de una entidad palestina federada voluntariamente con Jordania pero que ejerza una autonomía política amplia.
10. Jerusalén. El informe no ofrece ninguna solución específica al complejo problema de Jerusalén, pero recomienda que, sea cual sea la solución, cumpla como mínimo los siguientes criterios:

1. Debería haber acceso sin restricciones a todos los sitios sagrados y cada uno debería estar bajo la custodia de su propia fe;
2. No debería haber barreras que dividieran la ciudad e impidieran la libre circulación en esta; y
3. Cada grupo nacional dentro de la ciudad debería, si lo desea, tener una autonomía política sustancial dentro del área en la que predomine.
4. Las garantías. Sería aconsejable que el Consejo de Seguridad de la ONU respaldara los acuerdos de paz y tomara las medidas necesarias para apoyarlos según se dispone. Además, quizás sean necesarias garantías unilaterales o multilaterales para algunas o todas las partes, ayuda económica sustancial y asistencia militar hasta que se adopten las medidas de control de armas acordadas.
5. La función de los Estados Unidos. Los Gobiernos directamente involucrados son responsables de la negociación y el acuerdo, pero es poco probable que puedan llegar a un acuerdo solos. Es posible que la iniciativa, el impulso y el incentivo tengan que provenir de fuera. Dado que Estados Unidos goza de una cierta confianza de algunos integrantes de ambas partes y posee los medios para ayudarlas económica y militarmente, sigue siendo la gran potencia más adecuada para trabajar activamente en conjunto con el fin de contribuir a la resolución de un acuerdo. Más allá de ayudar a proveer un marco para las negociaciones y a presentar propuestas concretas de vez en cuando, Estados Unidos debe estar preparado para tomar otro tipo de medidas constructivas, tales como ofrecer ayuda y proporcionar garantías cuando se solicite y sea necesario. En todos estos casos, Estados Unidos debería trabajar con la URSS en la medida en que la voluntad soviética permita cumplir un papel constructivo en este conflicto.