(24 ביולי, 1922)
Hurewitz, J.C. The Middle East and North Africa in World Politics, A Documentary Record. 2nd, Revised and Enlarged ed. New Haven: Yale University Press, 1979. 305-308. Print. Vol. 2 of British-French Supremacy.
עם סיומה של מלחמת העולם הראשונה, נוסד ארגון חבר הלאומים באפריל 1920, בתום הדיונים שנערכו בוועידת השלום בפאריס. מטרות הארגון היו למנוע הישנותה של טרגדיית המלחמה, לקדם שלום במישור הבינלאומי ולהבטיח את שיתוף הפעולה בין אומות העולם. בנוסף, חבר הלאומים, שלבריטניה ולצרפת היה בו את המעמד המכריע, יסד את השיטה המנדטורית שהקו המנחה שלה היה לטפח את רווחתן של קולוניות ואזורים שהיו במצב של מלחמה בעבר. שטחים אלה נועדו להיות תחת שלטון מנדטורי, בחסות חבר הלאומים. שטחים מעין אלה היו באפריקה, בדרום-מערב היבשת, בטנגניקה, במזרח התיכון, כולל בעבר הירדן, בא “י, בסוריה, בלבנון בעיראק, וכן גם בגיניאה החדשה ובאזורים גיאוגרפיים נוספים. כל אלה נועדו להיות תחת שלטון מנדטורי עד אשר ישיגו עצמאות מלאה, או יהיו חלק ממדינות עצמאיות.
לבריטניה היתה מוטיבציה אסטרטגית להיכנס למלחמה במזרח התיכון מפני ששליטה על מצרים ותעלת סואץ ועל פלשתינה היוו את הקשר החיוני לקולוניות שלה בהודו ובמפרץ הפרסי. שליטה על פלשתינה-ארץ ישראל (א “י) נתנה לבריטניה רצף טריטוריאלי לעיראק, לחצי-האי ערב ולמפרץ הפרסי ללא הפרעה. קודם לכן, במהלכה ובסיומה של מלחמת העולם הראשונה בריטניה היתה מעורבת בהבנות ובהסדרים שונים עם מנהיגים מקומיים מאפגניסטן עד מצרים, במטרה להבטיח את השפעתה, שלטונה ולעיתים תכופות גם את נוכחותה הפיסית. השליטה על א “י בסיוע הציונים תאמה את האינטרסים רחוקי-הטווח עם סיומה של המלחמה להבטיח גשר יבשתי מהמפרץ עד הים-התיכון. הציונים, כמובן, העדיפו את נוכחותה של בריטניה על-פני כל מעצמה אחרת כדי לקדם את מטרתם להקמת בית לאומי. הערבים העדיפו את ארה “ב כמעצמה המנדטורית. ב-25 באפריל, 1920 המועצה העליונה של חבר הלאומים העניקה לבריטניה את המנדט על א “י. ב-24 ביולי, 1922 חבר הלאומים אימץ את הסעיפים לניהול פוליטי ואדמיניסטרטיבי של א “י, שנודעו כסעיפי המנדט.
רקע למנדט על א “י
סעיפי המנדט מאששים את כוונתה של הצהרת בלפור מ-1917 על הזכויות המיוחדות שהוענקו ליישוב היהודי בא “י שהחלו ב-1918 עם מינוייה של וועדה ציונית בראשותו חיים וייצמן. הוועדה הציונית נועדה לשמור על האינטרסים של הקהילה היהודית הקטנה והענייה ויצרה מספר מגעים רשמיים עם מנהיגים ערביים מקומיים ומן האזור. לאחר שנטלה בריטניה את השליטה על האזור מן הטורקים העותומנים במהלך המלחמה, השלטון הצבאי-אדמיניסטרטיבי הבריטי פינה את מקומו למינהל אזרחי בספטמבר 1920. אך בעוד שהמינהל האזרחי נוהל כסדרו, השפעות בינלאומיות גרמו לשינויים בשלטון הבריטי בא “י. עתה, לאחר סיומו של השלטון העותומאני החלה הלאומיות הערבית לקבל ביטוי בסוריה, בעיראק ובחצי-האי ערב ובריטניה וחבר הלאומים לא נקטו בצעד כלשהו כדי לשנות את התכנית לפתח את א “י כבית היהודי הלאומי, כפי שהובטח בהצהרת בלפור.
האדמיניסטרציה של המנדט
במשרדי חבר הלאומים בג’נבה, ועדת המנדט הקבועה, שהיתה מורכבת בעיקרה ממדינאים אירופיים, המשיכה להתכנס באופן סדיר כדי לדון בהגשמת המטרות של כל המנדטים. לכל אחד מן המנדטים היה קובץ נפרד של הוראות, כיצד לבצע את הליכי השלטון. הסמכות ניתנה במלואה לכל אחת מן המעצמות כדי לסייע לאותה מדינה, או לאותו אזור להתפתח על-מנת להגשים את המטרה של קבלת שלטון עצמי. לצרפת היה מנדט בלבנון ובסוריה; לבריטניה היה מנדט בא “י- עבר הירדן ובעיראק. חברי הוועדה הקבועה היטו אוזן קשבת לפטיציות שהגישו תושבים באותם מקומות. בכל עת שנציג מינהל המנדט באיזור מסויים בא כדי להגיש דו “ח שנתי, חברי הוועדה חקרו אותו בנחרצות ולפרטי פרטים. לדוגמה, כאשר בריטניה הגישה את הדו “ח שלה לחבר הלאומים ולוועדת הקבע, חברי הוועדה הציגו בפני נציגיה שאלות על מיגוון של נושאים, כמו שלטון-עצמי, הגירה, רפורמות חקלאיות, פיתוח תשתיות, מיסוי, זכויות הערבים, הלוואות חקלאיות, ממשל כפרי, שימוש באדמות הארץ ופיתוחה בידי יהודים. שאלות אלה הובילו בדרך כלל לדיונים הקשורים באופן ניהולו של המנדט ויישום מטרותיו. כשהדבר קרה, הבסיס לדיונים היה המידה בה בריטניה פעלה בהתאם לסעיפי המנדט. הוועדה הקבועה לא קבעה מדיניות, אלא העריכה את זו הקיימת בשטח.
28 סעיפי המנדט בא “י שיקפו את מחויבותה של בריטניה לפיתוחו של בית לאומי יהודי. זה לא היה מסמך פרו-ערבי בכל דרך שהיא. מאחר והסעיפים היו פרו-ציונים ערביי א “י החרימו כל שיתוף פעולה רשמי עם הבריטים. באשר למנהיגים הציונים בא “י ובלונדון הרי שהם נלחמו בהתמדה במהלך 20 השנים הבאות כדי לשמר את המהות והמחוייבות של סעיפי המנדט. במהלך תקופת המנדט – בתחילת שנות ה-20 של המאה ה-20 ושוב ב- 1929- 1931 וכן ב- 1935 – 1939, נציגים רשמיים ומשפטנים בריטיים העלו את השאלה אם הקמתו של בית לאומי יהודי, כפי שהוגדר בכתב המנדט, הוא הוגן כלפי האוכלוסיה הערבית בא “י. במקרים רבים, בעת שעלו שאלות ותמיהות אם יש לשנות את הניסוחים הפרו-ציונים בסעיפי המנדט, מנהיגים יהודים וציונים עשו ככל יכולתם למנוע שינויים בניסוחים המקוריים. אך בעוד שהניסוחים לא שונו, בריטניה שינתה את מדיניותה – ולעיתים בצורה דרסטית – ואת מידת תמיכתה בבית לאומי יהודי בא “י. הדוגמה הבולטת ביותר היתה ב-1939 כאשר היא הגבילה באופן חמור את ההגירה היהודית ואת רכישת האדמות, בניגוד לרוח הדברים והניסוחים בסעיפי המנדט. לוועדה הקבועה לא היתה כל שליטה בדבר המדיניות הבריטית בא “י, או לגבי ממשלים מנדטוריים אחרים, מלבד לנהוג כשופט ציבורי בינלאומי, אשר לעיתים רחוקות ביותר פרסם הצהרות ציבוריות.
התוכן הפרו-ציוני של המנדט
במבוא לכתב המנדט נכללת הצהרת בלפור. מספר סעיפים היו באופן מובהק פרו-ציונים בתוכנם. סעיף 2 קורא לממשל המנדטורי לסייע בפיתוחו של בית לאומי יהודי. סעיף 4 מכיר בסמכותה של סוכנות יהודית, אשר באותה עת נקראה הוועד הציוני של א “י וב-1929 שינה את שמו לסוכנות היהודית. סעיף 6 מציין, כי בעוד שמטרת המינהל של א “י היא להגן על זכויותיה של האוכלוסיה המקומית, היא תסייע להגירת יהודים לארץ בתנאים מתאימים ותעודד שיתוף פעולה עם הסוכנות היהודית…ביישוב יהודים בארץ. סעיף 7 קובע, כי יש לסייע ליהודים לקבל אזרחות פלשתינית (א “י) בעת הגעתם לארץ. סעיף 11 מקנה לסוכנות היהודית גישה לקבלת היתרים לעבודות ציבוריות. סעיפים 22 ו-23 מכירים בעברית כאחת מן השפות הרשמיות בארץ ובחגים הייחודיים של כל אחת מן הקהילות בארץ. בסעיף 25 מצויין שבריטניה שומרת לעצמה את הזכות לחלק את השטח של א “י, שהוביל מאוחר יותר לייסודה של ממלכת עבר-הירדן.
עד להקמתה של מדינת ישראל במאי 1948 סעיפי המנדט נשארו בתוקפם כמסגרת-על לניהול המדיניות הבריטית בא “י. בעת הצורך ובהתאם לצרכים הפוליטיים, סטתה בריטניה באורח חד-צדדי ממחוייבותיה. למרות זאת, סעיפי כתב המנדט שימשו כתוואי שעליו ביססו הציונים את הלגיטימיות לפיתוח ביתם הלאומי. הציונים השתמשו בסעיפי כתב המנדט בזירה הבינלאומית כדי לדרוש מבריטניה לעמוד בהתחייבויותיה, במיוחד בעת התנגדותם למהלכים מדיניים שלה. ערביי הארץ ראו בסעיפי המנדט ביטוי של עויינות כלפי האינטרסים שלהם. המילה ‘ערבי’ אינה מוזכרת כלל בסעיפי המנדט להוציא המילה ‘ערבית’, המצויינת כאחת מן השפות הרשמיות בארץ.
קן סטיין, יוני 2009
נוסח המנדט על ארץ-ישראל שניתן לבריטניה על-ידי מועצת חבר הלאומים
24 ביולי, 1922
הואיל ומעצמות ‘בנות הברית’ העיקריות הסכימו ביניהן, וכדי לתת תוקף להוראות סעיף 22 באמנה של חבר הלאומים, למסור לידי ממונה, שייבחר על-ידי המעצמות הנ”ל, את השלטון על פלשתינה, שהייתה שייכת לפנים לאימפריה התורכית, בגבולות שייקבעו על ידם;
הואיל ומעצמות בנות הברית העיקריות הסכימו גם, שהממונה המנדטורי יהיה אחראי למתן תוקף להצהרה, שניתנה לראשונה ביום 2 בנובמבר 1917 על ידי ממשלת הוד מלכותו, מלך בריטניה, ואושרה על ידי מעצמות הברית הנ”ל, לטובת יסוד בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה, וזה הובן והוסכם באופן ברור שלא ייעשה דבר העלול לפגוע בזכויותיהן האזרחיות והדתיות של העדות הבלתי יהודיות הקיימות בפלשתינה, או בזכויותיהם ובמעמדם הפוליטי מהם נהנים יהודים בכל ארץ אחרת;
הואיל ובכך ניתנה הכרה לקשר ההיסטורי של העם היהודי לפלשתינה, ולהנחת יסודות עבור בנייה מחדש של הבית הלאומי שלהם בארץ הזו;
הואיל ומעצמות הברית העיקריות בחרו בהוד מלכותו מלך בריטניה כממונה המנדטורי על פלשתינה;
הואיל ותנאי המנדט בנוגע לארץ-ישראל נוסחו בסעיפים הבאים להלן והוגשו למועצה של חבר הלאומים;
הואיל והוד מלכותו, מלך בריטניה קיבל עליו את המנדט על פלשתינה והתחייב להוציאו לפועל בשם חבר הלאומים בהתאם לתנאים המפורשים להלן;
הואיל ובסעיף 22 שהוזכר קודם (פסקה 8), כפי שנאמר מידת הסמכות, הממשל או השליטה שיהיו בידי הממונה, לא סוכמה קודם לכן על דעת חברות הברית, ותהיה מוגדרת במפורש על-ידי המועצה של חבר הלאומים;
לפיכך באשרה את המנדט הזה, מגדירה המועצה את תנאיו כדלהלן:
סעיף 1
לממונה מנדטורי תהיינה סמכויות מלאות לגבי החקיקה והאדמיניסטרציה, מובטחות במגבלות התנאים שבמנדט הזה.
סעיף 2
הממונה המנדטורי יהיה אחראי ליצור בארץ תנאים פוליטיים, אדמיניסטרטיביים וכלכליים, אשר יבטיחו את הקמתו של הבית הלאומי היהודי, כמפורט במבוא, ואת התפתחותם של מוסדות שלטון עצמי, וכן את שמירת הזכויותהאזרחיות והדתיות של כל תושבי פלשתינה, ללא הבדל גזע ודת.
סעיף 3
הממונה יעודד, עד כמה שהתנאים יאפשרו זאת, שלטון עצמי מקומי.
סעיף 4
נציגות מתאימה של היהודים תוכר כמוסד ציבורי, שתעודתה תהיה ליעץ לממשלת ארץ-ישראל ולפעול יחד אתה בענינים כלכליים חברתיים ואחרים, עד כמה שהללו נוגעים להקמת הבית הלאומי היהודי ולעניני הישוב היהודי בארץ, וכן לסייע ולקחת חלק בהתפתחות הארץ, תמיד תחת השגחתה של ממשלת המנדט. ההסתדרות הציונית, כל זמן שהיא לדעת בעל המנדט מסודרת ומיוסדת באופן מתאים, תחשב לנציגות כזו. היא תנקוט אמצעים, מתוך התיעצות עם ממשלת הוד מלכותו מלך בריטניה
הגדולה כדי להבטיח את השתתפותם של כל היהודים הרוצים לעזור בהקמת הבית הלאומי היהודי.
סעיף 5
הממשלה המנדטורית תהיה אחראית על כך, שלא ינתן בצמיתות או בחכירה חלק משטח ארץ ישראל לממשלת ארץ זרה איזו שתהיה, ולא תושם באיזה אופן שהוא תחת השגחתה של ממשלה זרה שכזו.
סעיף 6
ממשלת ארץ-ישראל, בהבטיחה מקיפוח את זכויותיהם ועמדתם של יתר חלקי הישוב תקל בתנאים נאותים על ההגירה העברית ותסייע, בשותפות עם הסוכנות היהודית, הנזכרת בסעיף 4, להתישבות צפופה של היהודים בארץ. לרבות קרקעות הממשלה ואדמות הפקר שאינן דרושות לצרכי הצבור.
סעיף 7
ממשלת ארץ-ישראל תהיה אחראית על קביעת חוק ההתאזרחות. בחוק זה יבואו סעיפים המכוונים להקל על היהודים המתיישבים ישיבת קבע בארץ את רכישת האזרחות הארץ-ישראלית. המנהג המקובל בקיסרות העותומנית לשעבר, יבוטל בארץ ישראל. כל עוד הממשלות, שנתיניהן מהזכויות והחסינויות הנ”ל בראשון לאוגוסט 1914, לא תוותרנה למפרע על זכותן לחדשן, או כל עוד לא תסכמנה לבטלן לזמן מסוים, יתחדשו הזכויות והחסינויות הללו מיד אחרי גמר תוקף המנדט, בשלמותם או בשינויים – לפי הסכמת הממשלות המעונינות.
סעיף 9
הממשלה המנדטורית תהיה אחראית על כך, שהמשטר בארץ יערוב לזרים כמו לילידי הארץ, בטחון גמור לזכויותיהם. כמו כן תנתן ערבות גמורה לשמירת הזכויות האישיות של בני העמים השונים ועדותיהם, ועניניהם הדתיים. ביחוד יהיו ההשגחה על ההקדש והנהלתו מוצאות לפעול בהתאם לחוק הדתי ולתקנות ההקדשים.
סעיף 10
עד שיעשו הסכמים מיוחדים בנוגע להסגרת פושעים מארץ-ישראל, חלים חוזי ההסגרה הקיימים בין ממשלת המנדט ויתר ממשלות זרות גם על ארץ ישראל.
סעיף 11
ממשלת ארץ-ישראל תנקוט בכל האמצעים הדרושים כדי לשמור על האינטרסים של הצבור בקשר עם התפתחות הארץ ויהיה לה יפוי כח מלא, בגבולות ההתחייבויות הבין-לאומיות שקיבלה על עצמה ממשלת המנדט, לעשות לקנין הצבור או להעמיד תחת השגחתה את כל האוצרות הטבעיים שבארץ או המפעלים הצבוריים, השרותים והמוסדות שהוקמו או שיוקמו בה. ממשלת הארץ תנהיג שיטת רישום קרקעות המתאימה לצרכי הארץ, מתוך התחשבות, בין השאר, עם הרצוי לפיתוח ישוב צפוף ועיבוד אינטנסיבי של האדמה. הממשלה תוכל לבוא לידי הסכם עם הסוכנות היהודית הנזכרת בסעיף 4, שזו תקים מפעלים ציבוריים או תסדר בתנאים הגונים וצודקים שרותים ומוסדות ותפתח את האוצרות הטבעיים של הארץ, עד כמה שהענינים הללו אינם נעשים ישר בידי הממשלה. כל סידור שכזה צריך להבטיח, שהרווחים שיחולקו על ידי סוכנות זו, ישר או בעקיפין, לא יעלו על מכסת רבית נאותה של ההון, וכל יתר תוספת רווחים צריכה להיות מושקעת על ידה לטובת הארץ, כפי שיאושר על ידי הממשלה.
סעיף 12
ממשלת המנדט תקבל לידה את הפיקוח על יחסי-חוץ של ארץ-ישראל ותהיה לה הרשות לאשר את הקונסולים הנשלחים מטעם ממשלות זרות. כן תהיה ממשלת המנדט זכאית לקחת בידה את ההגנה הדיפלומטית והקונסולרית של אזרחי ארץ ישראל הנמצאים מחוץ לגבולות ארצם.
סעיף 14
ממשלת המנדט תמנה ועדה מיוחדת במטרה לעיין, להגדיר ולקבוע בזכויות והתביעות בקשר עם המקומות הקדושים וזכויותיהן ותביעותיהן של העדות הדתיות השונות בארץ ישראל. שיטת המנוי, ההרכבה והתפקידים של ועדה אשר כזו תוגש לאשור מועצת חבר הלאומים, ובלי אשורה זה לא תמונה ועדה כזו ולא תיכנס למלוי תפקידה.
סעיף 15
ממשלת המנדט תשגיח על כך שלכולם יהיה מובטח חופש מצפון גמור ומלוי חפשי של כל צורות הפולחן, בגבולות הבטחון הציבורי והמוסר בלבד. שום הפליה מאיזה סוג שהוא לא תיעשה בין תושבי ארץ-ישראל על יסוד הגזע, הדת והלשון. שום איש לא יוצא מארץ-ישראל על יסוד אמונתו הדתית בלבד. לא תשלל ולא תקופח הזכות של כל עדה להחזיק בתי ספר משלה לחנוך חבריה בשפתם, בתנאי שימלאו אחרי הדרישות החנוכיות מסוג כללי שהממשלה תוכל לקבוע.
סעיף 16
ממשלת המנדט היא אחראית למילוי ההשגחה על מוסדות הדת והצדקה של כל האמונות שבארץ-ישראל, עד כמה שהיא דרושה להחזקת הסדר הציבורי והניהול הטוב.
בגבולות הפיקוח הזה שום צעדים לא יעשו בארץ-ישראל כדי לאסור או להפריע את מפעליהם של המוסדות הללו, או להפלות בין שליחיהם מסיבת דתם או לאומיותם בלבד.
סעיף 17
ממשלת ארץ-ישראל רשאית לארגן על יסוד התנדבות את הכוחות הדרושים לשמירת השלום והסדר וכן להגנת הארץ, אבל בתנאי שיהיו תחת השגחת ממשלת המנדט, שאינה רשאית להשתמש בהם למטרות אחרות מאשר המפורשות לעיל, מלבד אם תבוא על כך הסכמת ממשלת הארץ. מחוץ למטרות הנ”ל, שום כח צבאי, ימי או אוירי לא יוקם ולא יתחזק על ידי ממשלת ארץ-ישראל.
שום דבר בסעיף זה לא צריך למנוע את ממשלת ארץ-ישראל לתת את חלקה להוצאות החזקת כחות הצבא של ממשלת המנדט בארץ-ישראל. ממשלת המנדט תהיה זכאית בכל זמן להשתמש בדרכים, במסלות ברזל ונמלי ארץ-ישראל לשם תנועת כוחותיה המזוינים והובלת נשק והספקה.
סעיף 18
ממשלת המנדט תשגיח על כך שלא תהיה הפליה בארץ-ישראל נגד נתיני איזה מדינה שהיא חברה בחבר הלאומים (לרבות חברות המתנהלות על פי חוקיה) בהשוואה עם מדינת ממשלת המנדט או עם איזו שהיא מדינת חוץ, בעניינים הנוגעים להטלת מסים, מסחר או תחבורת מים, וכן הקמת מפעלי תעשיה או מלוי מקצועות או סחר-ים או שרות אווירונים אזרחי, וכן לא תהיה שום הפליה בארץ-ישראל נגד סחורות שמוצאן או מטרתן מהמדינות או למדינות הללו והיה להם חופש התחבורה הגמור בתנאים הוגנים דרך שטח המנדט.
בהתאם לאמור לעיל ולשאר תנאי הזה יכולה ממשלת ארץ-ישראל בעצת ממשלת המנדט להטיל מסים ותשלומי מכס הדרושים לפי שיקול דעתה, ולאחוז בצעדים הנראים לה לטובים ביותר לפיתוח אוצרותיה הטבעיים של הארץ ושמירת האינטרסים של האוכלוסיה. ממשלת הארץ יכולה לפי עצת ממשלת המנדט גם לכרות הסכמי מכס מיוחדים עם איזו מדינה שהיא שניכללה בשנת 1914 בתורכיה האסיאתית או בערב.
סעיף 22
אנגלית, ערבית ועברית תהיינה הלשונות הרשמיות של ארץ-ישראל. כל מודעה או כתובת ערבית או בולי דואר או מטבעות בארץ-ישראל צריכה להיות גם בעברית, וכל מודעה או כתובת בעברית צריכה להיות גם בערבית.
סעיף 23
ממשלת ארץ-ישראל תכיר בחגיה של כל עדה ועדה בארץ כמועדים חוקיים לימי מנוחה של בני העדות האלה.
סעיף 28
במקרה שיגמר תוקף המנדט הנמסר בזה לממשלת המנדט, על מועצת חבר הלאומים לעשות את כל הסידורים שיוכלו להיות דרושים לשמירת הזכויות המובטחות בסעיפים 13 ו-14, בערבות חבר הלאומים לתמיד, ומועצת חבר הלאומים תשתמש בהשפעתה כדי להבטיח שממשלת א”י תשמור על כל ההתחייבויות הכספיות בשלמות בערבות חבר הלאומים שנעשו רחוק ע”י הנהלת א”י במשך זמן תקפו של המנדט, לרבות זכויותיהם של פקידי הממשלה לפנסיות או להטבות.
העתק מקורי של המסמך הזה יישמר בארכיון של חבר הלאומים ועותקים רשמיים יימסרו לידיהם של המזכיר הכללי של חבר הלאומים ולמדינות החברות בארגון.
המסמך נחתם בלונדון ב-24 ביולי 1922.
