Memorándum del Gobierno de los Estados Unidos con respecto al futuro de Palestina, George Kennan, director de Planificación Política del Departamento de Estado de los Estados Unidos Figura 1. George F. Kennan, c. 1947. (División de grabados y fotografías de la Biblioteca del Congreso, sin restricciones conocidas)

(24 de febrero de 1948)

Kennan, George. Memorandum by the Director of the Policy Planning George Kennan to the U.S. Secretary of State. Departamento de Estado, FRUS. The Near East and Africa. Vol. 5, parte 2. 1947. 655-7.

En febrero de 1946, George Kennan, quien había trabajado en la embajada de los Estados Unidos en Moscú entre 1944 y 1946, redactó un largo informe secreto que se centraba en la gestión política de la posguerra de la Unión Soviética. Aunque la Unión Soviética fue uno de los aliados de los Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial, Kennan sostenía que los objetivos políticos de los soviéticos iban en contra del capitalismo y la democracia, y que era vital para los Estados Unidos “refrenar con firmeza y vigilancia las tendencias expansionistas de Rusia”.

En marzo de 1947, el presidente de los Estados Unidos Harry Truman anunció una política de contención que tenía como objetivo poner freno al crecimiento de la influencia comunista en el Mediterráneo oriental, en especial en Grecia y en Turquía. Entretanto, en el Medio Oriente de la posguerra, el Gobierno británico anunciaba su voluntad de abandonar Palestina y de ceder el mando de su futuro a las recién fundadas Naciones Unidas. Los funcionarios del Gobierno de los Estados Unidos estaban disconformes con la posibilidad de que la partida de los británicos pudiera causar un vacío en la región e intentaron persuadirlos para que no dieran lugar a una expansión soviética también en esa región. En noviembre de 1947, tras reñidos debates, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución 181, que exigía la partición de Palestina en un Estado árabe y uno judío y dejaba a Jerusalén con un estatus político especial. Algunas partes del Departamento de Estado no quisieron respaldar el apoyo de los Estados Unidos a la partición, pero finalmente el país votó a favor, del mismo modo que la Unión Soviética. Los sionistas estaban encantados con el voto de la ONU, que legitimaba la creación de un Estado judío. Los Estados árabes y musulmanes se oponían a la idea de la partición y en cambio querían un Estado en el que los árabes serían la mayoría. El Departamento de Estado de los Estados Unidos quedó perplejo ante la realidad de violencia continua entre árabes y judíos en Palestina y las perspectivas de que una solución de dos Estados causaría una guerra entre las partes que podría forzar la no deseada intervención de los Estados Unidos en la región.

A principios de 1948, el Departamento de Estado trató de persuadir a los británicos de que no abandonaran Palestina y que demoraran la solución de los dos Estados. En este contexto, Kennan, quien era jefe del personal de Planificación Política del Departamento de Estado, supervisó  la redacción de un detallado memorándum que explicaba a grandes rasgos la resistencia de Estados Unidos a esta solución. Fue el Departamento de Estado, encabezado por el secretario de Estado George Marshall, el que continuó oponiéndose al apoyo de los Estados Unidos a la creación, ya respaldada por la ONU, de un Estado judío.

Figura 2. El Canal de Suez (visto desde una perspectiva aérea, c. 1934) era una vía de carga fundamental. La necesidad de mantener abierto el pasaje a través del canal era una prioridad de política exterior importante para los Estados Unidos. (Autor: Walter Mittelholzer, de dominio público, EE. UU.)

El memorándum comprendía más de media docena de motivos que explicaban por qué los Estados Unidos no debían apoyar la implementación de la resolución de la ONU. Entre estos estaban (1) el potencial aprovechamiento por parte de los soviéticos de las diferencias entre los árabes y los judíos de Palestina; (2) el miedo a que Estados Unidos pudiera verse involucrado, sin desearlo, en un posible conflicto para proteger a la comunidad judía, que se percibía como la más débil de las dos, lo que podría en consecuencia provocar la intervención de los soviéticos del lado de los Estados árabes, lo que en última instancia podría conducir a un enfrentamiento entre la Unión Soviética y los Estados Unidos; (3) la partición de Palestina provocaría la hostilidad de los líderes árabes; (4) comprometería el acceso de los aliados occidentales y de los estadounidenses al Canal de Suez, lo que pondría en riesgo el acceso de los Estados Unidos a las fuentes de petróleo; (5) los judíos en otras partes de Medio Oriente sufrirían físicamente ya que los países árabes soltarían su ira contra la población judía; (6) los líderes árabes a favor de Occidente serían expulsados del poder y los árabes de toda la región se resentirían por el respaldo estadounidense al Estado judío. Estas no eran ni posturas ni perspectivas que el Departamento de Estado quería que cultivaran los Estados Unidos. 

Una vez que Israel se declaró como Estado el 15 de mayo de 1948 y que el Estado judío sobrevivió un ataque de seis Estados árabes, hacia fines de junio de 1948, el Departamento de Estado apoyó los esfuerzos israelíes para llegar a un acuerdo con los Estados árabes. En ningún momento durante 1948 se encuentra evidencia de que haya existido correspondencia del Departamento de Estado de los Estados Unidos a favor del establecimiento de un Estado palestino separado o independiente.

  Ken Stein, marzo de 2010

DE ALTO SECRETO
PPS/23
[Washington,] 24 de febrero de 1948.

Cuando Acheson me mencionó al personal de Planificación por primera vez, me dijo que pensaba que su función más importante sería tratar de seguir las líneas de desarrollo de nuestra política exterior a partir de nuestras acciones en el pasado y proyectarlas hacia el futuro para que pudiéramos ver hacia dónde nos dirigíamos.

Durante los primeros meses de trabajo del personal de Planificación, tuve dudas acerca de emprender cualquier tentativa de ese tipo, ya que no sentía que ninguno de nosotros tuviera una visión lo suficientemente amplia de los problemas que implicaba conferir un valor real a nuestra estimación.

Me he esforzado por alcanzar una visión general de los problemas principales de nuestra política exterior, y la adjunto a modo de documento del personal de Planificación. No es en absoluto exhaustivo, y sin duda tiene muchos defectos, pero es un primer paso hacia un concepto unificado de política exterior que espero que este personal de Planificación algún día pueda ayudar a desarrollar.

Figura 3. El subsecretario de Estado Dean Acheson, confidente cercano del presidente Truman y un actor fundamental en la elaboración de políticas exteriores. (División de grabados y fotografías de la Biblioteca del Congreso, sin restricciones conocidas)

El documento se presentó meramente con fines informativos y no es necesaria su aprobación. No tomé ninguna iniciativa para recibir el visto bueno del Departamento porque eso habría modificado su carácter por completo. Por este motivo, creo que si alguna de las visiones expresadas debiera tomarse como base para la forma de actuar del Departamento, primero deberían consultarse las opiniones de las oficinas interesadas.

Habría sido apropiado que este documento comprendiera un capítulo sobre América Latina, pero no he incluido dicho capítulo debido a que no estoy familiarizado con los problemas de la región, y el personal de Planificación todavía no los ha analizado. Butler, quien me reemplazará durante mi ausencia, ha tenido gran experiencia con estos problemas, y espero que mientras yo esté fuera, él y el personal de Planificación puedan elaborar algunas recomendaciones para los objetivos de políticas básicos con respecto a los países latinoamericanos.

GEORGE F. KENNAN

(El documento comprendía regiones clave del mundo: estaban los Estados Unidos, Gran Bretaña y Europa; el Programa de Reconstrucción Europea, Alemania, el Mediterráneo, Palestina y Medio Oriente, la URSS, el Lejano Oriente, la Organización Internacional, el Departamento y el Servicio Exterior y las Conclusiones señalan que no había ninguna sección sobre América Latina o América del Sur, o África).

V. Palestina y Medio Oriente

Las opiniones del personal de Planificación sobre Palestina se han dado a conocer en un documento aparte. No tengo intención de recapitularlas aquí. Pero existen dos consideraciones de fondo de importancia determinante, ambas sobre la cuestión Palestina y sobre toda nuestra posición en Medio Oriente, en las que me gustaría hacer hincapié en este momento.

1. La posición estratégica de Gran Bretaña en Medio Oriente.

En este Gobierno, hemos decidido que la seguridad de Medio Oriente es de vital importancia para la nuestra. También hemos decidido que no sería conveniente ni nos resultaría beneficioso intentar duplicar o encargarnos de las posiciones estratégicas que hoy ocupan los británicos en esa región. Nos hemos dado cuenta de que, en cualquier caso estas posiciones estarían a nuestra disposición efectiva en caso de que hubiera una guerra, y que Gran Bretaña nos las transfiera, en el sentido formal, sólo causaría un gran número de problemas innecesarios, y probablemente sería infructuoso en general.

Figura 4. El secretario de Estado George Marshall condujo la oposición a la implementación de una solución de dos Estados dentro del Gobierno de los Estados Unidos. (De dominio público, EE. UU.)

Esto significa que debemos hacer lo que podamos para apoyar la permanencia de los británicos en su posición estratégica en esa región. Esto no significa que debamos apoyarlos en cada instancia individual. No significa que debemos respaldarlos en los casos en los que se hayan metido en una posición equivocada o en los que, al apoyarlos, estaríamos adoptando compromisos políticos extravagantes. Significa que toda política de nuestra parte que tienda a crear tensión en las relaciones entre los británicos y el mundo árabe y a debilitar la posición de los británicos en los países árabes no es sino una política dirigida en contra de nosotros mismos y en contra de los intereses estratégicos inmediatos de nuestro país.

2. La dirección de nuestra propia política.

Las presiones a las que ahora está sometido este Gobierno son las que nos obligan a posicionarnos en un lugar en el que cargaríamos con una responsabilidad enorme en cuanto a la permanencia, e incluso a la expansión, de un Estado judío en Palestina. En la medida en que avancemos en esta dirección, estaremos actuando directamente en contra de nuestros principales intereses de seguridad en esa área. Por este motivo, en nuestra política con respecto a la cuestión Palestina, debería predominar la determinación de evitar el vernos obligados a seguir este camino.

Muy a nuestro pesar, ya nos encontramos sumamente involucrados en la cuestión Palestina. Según parece, tendremos que hacer nuevas concesiones a nuestros compromisos anteriores y a las presiones nacionales.

Estas concesiones serán peligrosas, pero no necesariamente catastróficas si somos plenamente conscientes de lo que estamos haciendo y encausamos nuestro curso general con el fin de evitar la posibilidad de asumir la responsabilidad a la que hice referencia previamente. Si no encausamos nuestro curso en esa dirección, sino que nos dejamos llevar a la deriva por el camino de menor resistencia en el actual vórtice de contracorrientes, toda nuestra política para la región de Medio Oriente será llevada, indudablemente, en la dirección de la confusión, la ineficacia y una participación penosa en una situación que no puede tener, desde nuestro punto de vista, un final feliz.

Pienso que cabe señalar que si se lleva a este Gobierno a un punto de la polémica en el que sea necesario el envío de fuerzas estadounidenses a Palestina en modo alguno, o aceptar ya sea el reclutamiento internacional de voluntarios o el envío de fuerzas de pequeñas naciones que incluirían a satélites soviéticos, entonces, en mi opinión, tendría que volver a examinarse y probablemente modificarse o reemplazarse toda la estructura de planificación estratégica y política que hemos venido construyendo para las regiones del Mediterráneo y Medio Oriente. Esto significaría que hemos aceptado que nos guíen, en un tema sumamente importante que compete a esas áreas, no nuestros intereses nacionales sino otros factores. Si tratáramos, ante este hecho, de continuar funcionando en las áreas adyacentes con políticas motivadas únicamente por nuestros intereses nacionales, nos enfrentaríamos a un doble propósito que, seguramente, al fin y al cabo, nos conduciría a una disipación y confusión de esfuerzos. No podemos actuar con un objetivo por un lado y con el opuesto por el otro.

Si, por lo tanto, decidimos que estamos obligados por compromisos anteriores, por una decisión de la ONU o por algún otro factor a adoptar un papel principal a la hora de imponer en Palestina cualquier acuerdo al que se oponga la gran mayoría de los habitantes de la región de Medio Oriente, debemos estar preparados para hacer frente a las implicaciones de este acto revisando nuestra política general para dicha parte del mundo. Y puesto que Medio Oriente es esencial a los conceptos de seguridad actuales sobre los que se basa este Gobierno para su planificación militar y política en todo el mundo, esto también implicaría una revisión de toda nuestra normativa en el ámbito militar y político.

X. Conclusiones

Un intento de analizar todo el panorama de la política de los Estados Unidos y de esbozar las líneas de la dirección en la que avanza el país en cuanto a sus relaciones con el resto del mundo ofrece pocos motivos para ser optimistas.

Todavía nos encontramos frente a una amenaza sumamente grave para toda nuestra seguridad, personificada por los hombres del Kremlin. Estos hombres son un grupo capaz, astuto y completamente despiadado, absolutamente carente de respeto hacia nosotros o hacia nuestras instituciones, y su mayor deseo es la destrucción de nuestra fortaleza nacional. Operan a través de una organización política de una dureza, un cinismo, una disciplina y una flexibilidad sin precedentes. Disponen de los recursos de una de las naciones industriales y agrícolas más grandes del mundo. La fuerza natural, más allá de nuestras políticas, puede llegar a absorber y en última instancia a frustrar los esfuerzos de este grupo. Pero no podemos depender de eso. Nuestra propia diplomacia cumple un papel decisivo en esta conexión. Estos problemas son nuevos para nosotros, y recién estamos empezando a adaptarnos a ellos. Hemos avanzado un poco, pero todavía no lo suficiente. Si queremos asegurarnos de lograr nuestros objetivos, nuestras operaciones de relaciones exteriores deben alcanzar un grado mucho más alto de determinación, de coordinación disciplinada y a la hora de economizar esfuerzos.

En Europa Occidental, el comunismo ha sufrido un freno momentáneo, pero este asunto sigue estando en la cuerda floja. Este Gobierno todavía no ha desarrollado planes firmes para ayudar a Gran Bretaña a enfrentarse a su prolongado problema económico básico o para incorporar a Alemania en la Europa Occidental de un modo que ofrezca permanencia para garantizar la independencia continua y la prosperidad de las otras naciones de la región.

En el Mediterráneo y en Medio Oriente, tenemos una situación en la que un esfuerzo nacional colectivo y enérgico, que se sirve tanto de nuestros recursos políticos como militares, probablemente podría evitar que la región cayera bajo la influencia soviética y lograría preservarla como un factor sumamente importante de nuestra posición estratégica mundial. Pero en esa misma región, estamos profundamente involucrados en una situación que no tiene relación directa con nuestra seguridad nacional y en la que los motivos de nuestra participación residen únicamente en compromisos anteriores de juicio dudoso y en nuestro lazo con la misma ONU. Si no llevamos a cabo un cambio de rumbo verdaderamente radical de la tendencia de nuestra política hasta la fecha, terminaremos ya sea en la posición de ser militarmente responsables de la protección de la población judía en Palestina contra la abierta hostilidad del mundo árabe o en la de compartir esa responsabilidad con los rusos y de este modo asistirles a la hora de erigirse como una de las potencias militares de la región. En cualquiera de los dos casos, serán destrozadas la claridad y la eficiencia de una política nacional fuerte y estructurada para esa región.

En el Lejano Oriente, nuestra posición no es mala, y todavía nos desempeñamos con firmeza en la mayoría de las cuestiones que nos resultan de vital importancia desde un punto de vista estratégico. Pero nuestros controles actuales son temporales, no pueden durar demasiado, y aún no hemos encontrado planes realistas para reemplazarlos por una estructura permanente. Entretanto, la opinión pública en nuestro propio país ha sido gravemente confundida por los sentimentales acerca de la importancia que tiene esta área para nosotros, y recién estamos comenzando el largo y conflictivo proceso de reeducación que será necesario antes de que una política realista para el Lejano Oriente pueda recibir la comprensión popular que merece.

En todas las áreas del mundo, todavía somos las víctimas de muchos de los conceptos románticos y universalizados con los que emergimos de la reciente guerra. La promoción inicial de la ONU en la opinión pública de los Estados Unidos fue tan tremenda que posiblemente sea cierto, como suele afirmarse, que no tenemos más opción que convertirla en la piedra angular de nuestra política en el período posterior a las hostilidades. En determinadas ocasiones ha sido útil, pero en líneas generales ha creado más problemas de los que ha resuelto y ha conducido a una considerable dispersión de nuestros esfuerzos diplomáticos. Y en nuestros esfuerzos de usar la mayoría de la ONU para objetivos políticos importantes, estamos jugando con un arma peligrosa que tal vez algún día se nos vuelva en contra. Es una situación que merece un estudio y una previsión más minuciosos por nuestra parte.