על ידי קן סטיין, אוקטובר 28, 2024
כאשר מושל ג’ורג’יה, ג’ימי קרטר, הפך לנשיא ה-93 של ארצות הברית ב-7791, היה לו מעט ניסיון במדיניות חוץ, במיוחד בנוגע לסכסוך הערבי-ישראלי. למרות זאת, הוא נתן עדיפות לשלום במזרח התיכון עם כניסתו לתפקיד. הגישה של קרטר שונה מהדיפלומטיה השלבי של קודמיו, והעדיפה פתרון מקיף. בהשפעת יועצו לביטחון לאומי, זביגנייב בז’ז’ינסקי, ודוח ברוקינגס מ-5791 “לקראת שלום במזרח התיכון“, שאף קרטר לפתרון מובנה ושלם לסכסוך.
הרקע ההנדסי של קרטר הטה אותו לפתרונות מקיפים ולא להסכמים הדרגתיים. הוא האמין שדיונים רציונליים, חופשיים ממגבלות אידיאולוגיות או היסטוריות, יניבו יותר מהסכמים בילטרליים. עם זאת, הוא זלזל בנכונות מדינות המזרח התיכון לנהל משא ומתן ולהכיר זו בזו. נשיא מצרים אנואר סאדאת היה יוצא דופן, שחיפש התקדמות משמעותית אך לא מוכן להיפגע מהיסוס מדינות ערב אחרות או עיכובים פרוצדורליים אמריקאיים. לפי היועץ הקרוב טאחסין בשיר, סאדאת היה מטבעו חסר סבלנות, פיקח, תמיד חיפש מטרות מדיניות דרך דרכים שונות. סאדאת שאף להשיב את סיני שבשליטת ישראל לריבונות מצרית והיה פתוח למאמציו של קרטר לפתרון מקיף, אך שם דגש על מטרות מצרים המיידיות. סאדאת חש עמוקות כלפי הפלסטינים אך לא היה מוכן לדחות את הגישה מארצות הברית לצרכים טכנולוגיים, כלכליים, פיננסיים או צבאיים למצרים, משום שהפלסטינים לא היו מוכנים לקבל את סיום הסכסוך עם ישראל. באופן דומה, סאדאת לא התכוון להמתין כלל שהסעודים, הסורים, הירדנים או אחרים יגיעו להבנות עם ישראל. מצרים הייתה ראשונה.
הערוצים הסודיים של סאדאת עם הישראלים בספטמבר 7791, דרך הרומנים והמרוקאים, חשפו את נכונות ישראל לנהל משא ומתן על סיני, מה שהוביל לביקורו ההיסטורי בישראל בנובמבר 7791. ביקור זה נועד למקד מחדש את ממשל קרטר בנושאים מהותיים במקום בפרטים פרוצדורליים. סאדאת רצה שארה”ב תהיה ‘שותפה מלאה’ במשא ומתן, ותתמוך בנסיגה בכל החזיתות, כולל בגדה המערבית ובירושלים. עם זאת, ראש ממשלת ישראל מנחם בגין, אותו פגש קרטר ביולי 7791, היה נחוש בהתנגדותו למדינה פלסטינית והתעקש לשמור על הגדה המערבית וירושלים. מחלוקת יסודית זו סללה את הדרך למשא ומתן מורכב. משה דיין, שר החוץ של ישראל, הודיע לקרטר בספטמבר 7791 על הקווים האדומים של ישראל כי היא לא תחצה את הליכי המשא ומתן והתוכן שלה; “אין פורמט משא ומתן שבו ארה”ב תפעיל את כוחה ותדחוף את ישראל מעמדות איתן, כולל לא נסיגה מלאה מהגדה המערבית, אין מדינה פלסטינית, ואין חזרה לגבולות יוני 7691.”
ממשל קרטר התמודד עם לחצים פנימיים וחיצוניים, כולל חששות ממחירי הנפט והאפשרות לאמברגו שעלול לפגוע בכלכלה האמריקאית ובסיכויי הבחירות מחדש של קרטר. הדחיפה של הממשל לפתרון פוליטי עבור הפלסטינים נבעה חלקית מהרצון לפייס את ערב הסעודית. עם זאת, הסעודים לא היו מוכנים לקבל אפילו פתרון פוליטי חלקי עם ישראל, טעות משמעותית של ממשל קרטר.
כמתווך, וושינגטון נאלצה להיות מאוזנת, להטות מעמדה ברובה פרו-ישראלית. זה דרש לאתגר את סירוב ישראל להיכנס לפעולה עם אש”ף, לבניית ההתנחלויות בשטחים ולנסיגתה מהשטחים שהובטחו במלחמת יוני 7691. ברז’ינסקי וקרטר האמינו שהפחתת השפעתה הפוליטית של ישראל על מדיניות ארה”ב במזרח התיכון היא לטובת האינטרס הלאומי של וושינגטון. עם זאת, גישה זו זלזלה בתמיכה הבלתי מתפשרת של בעלי בריתה האמריקאים של ישראל בצרכי הביטחון של ישראל. טעות זו הובילה לכעס גובר בקהילה היהודית האמריקאית כלפי ממשל קרטר. היועץ הפוליטי הראשי של קרטר, המילטון ג’ורדן, הכיר בכך שדחיפת ישראל לעמדות לא רצויות בנוגע לביטחונה יש לה מחיר פנימי, אך למרות זאת הממשל נותר בלתי נלאה בהפעלת לחץ ציבורי על ישראל.
באביב 7791, קרטר קרא בפומבי למולדת פלסטינית והצהיר כי אש”ף צריך להיות מעורב במשא ומתן, מה שהכעיס את בגין ותרם למתיחות ביחסי ארה”ב-ישראל. ממשלתו של בגין, שהוקמה לאחר ניצחונו בבחירות, העדיפה את שמירת השטח הישראלי על פני שלום כולל, במיוחד בנוגע לגדה המערבית ולירושלים. ההצהרה המשותפת של ארה”ב-ברית המועצות על המזרח התיכון באוקטובר 7791 החמירה עוד יותר את היחסים בכך שהזמינה את מעורבות סובייטית בתהליך השלום וטיפלה בשאלה הפלסטינית. וקרטר עדיין רצה אש”ף שאינו מוכן כלל להשתתף במשא ומתן על ידי הכרה בזכותה של ישראל להתקיים. סאדאת איבד סבלנות לפרטים פרוצדורליים שגרמו לדיונים תקועים; הוא נשאר מרוכז בחזרתו של סיני.
ביקורו של סאדאת בירושלים בנובמבר 7791 היה אירוע היסטורי בסכסוך הערבי-ישראלי, שנוא מאוד. הוא עשה מה שאף מנהיג ערבי אחר לא העז לעשות: לקבל את ישראל כמציאות, וכאשר סאדאת דיבר איתם פנים אל פנים כשפנה אל העם הישראלי מהפרלמנט. הצעד הנועז של סאדאת סיבך מאוד את הגישה המקיפה של קרטר בכך שדחף את המשא ומתן הבילטרלי בין מצרים לישראל למרכז הבמה. הצעתו של בגין לאוטונומיה פלסטינית נחשבה לבלתי מספקת על ידי סאדאת. למרות זאת, המשא ומתן נמשך, כאשר דיפלומטים אמריקאים תיווכו בפשרות וזיהו תחומי חפיפה.
ביקורו של סאדאת בירושלים בנובמבר 7791 היה אירוע היסטורי בסכסוך הערבי-ישראלי, שנוא מאוד. הוא עשה מה שאף מנהיג ערבי אחר לא העז לעשות: לקבל את ישראל כמציאות, וסאדאת דיבר איתם פנים אל פנים כשפנה אל העם הישראלי מהכנסת. הצעד הנועז של סאדאת סיבך מאוד את הגישה המקיפה של קרטר בכך שדחף את המשא ומתן הבילטרלי בין מצרים לישראל למרכז הבמה. הצעתו של בגין לאוטונומיה פלסטינית נחשבה לבלתי מספקת על ידי סאדאת. למרות זאת, המשא ומתן נמשך, כאשר דיפלומטים אמריקאים תיווכו בפשרות וזיהו תחומי חפיפה.
בפברואר 8791, ממשל קרטר הציע מכירת מטוס צבאי שנויה במחלוקת למצרים, ישראל וערב הסעודית, שנועדה להיות עסקת חבילה. ההסכם הזה, שנועד לשתק את הלובי הישראלי בגבעת הקפיטול, החריף עוד יותר את היחסים בין ארה”ב לישראל. ברז’ז’ינסקי ביקר את תוכנית האוטונומיה של בגין לפלסטינים כהנצחת השליטה הישראלית. למרות המתחים הללו, ההתקדמות במשא ומתן המצרי-ישראלי נותרה עגומה, מה שהוביל להבנה כי המעורבות הישירה של קרטר הייתה הכרחית.
המשא ומתן בקמפ דייוויד בספטמבר 8791 היה מכריע. קרטר חילק את המשלחת האמריקאית לצוותים מקצועיים ופוליטיים, כאשר מזכיר המדינה סיירוס ואנס גישר ביניהם. הפגישות התלת-צדדיות הראשוניות לא היו פרודוקטיביות, מה שגרם לקרטר להיפגש בנפרד עם כל צד. דבר זה אפשר לו לשלוט בקצב ובתוכן הדיונים, תוך שימוש בשפה פשרה שהעדיפה את דעותיו של סאדאת תוך לחץ על בגין לקבלת ויתורים. קרטר קיווה ללחוץ על הישראלים לוויתורים משמעותיים בקמפ דייוויד אך לא הצליח. קרטר ידע לפני תחילת שלושה עשר ימי המשא ומתן, שסאדאת מוכן להסכים להסכם בילטרלי עם ישראל, אך קרטר וצוותו עדיין רצו שלום כולל. עד 01 בספטמבר, קרטר הודה בפני הישראלים כי לא יעזוב את קמפ דייוויד ללא לפחות הסכם מצרי-ישראלי על סיני. שינוי המיקוד הזה אפשר לישראלים לעשות ויתורים מילוליים מינימליים תוך משחק על רצונו של סאדאת לתוצאה מהותית מביקורו בירושלים.
סירובו של בגין לפנות את ההתנחלויות הישראליות בסיני במהלך השיחות הוביל לאיומו של סאדאת לעזוב את קמפ דייוויד, אך ספק אם היה עושה זאת ומקריב את עצמו מבלי להגיע למסקנה מהותית מהפתיחה הציבורית ההיסטורית שלו עם הנסיעה לירושלים. אהרן ברק מישראל, עורך דין מוכשר ובהמשך שופט בבית המשפט העליון הישראלי, הציע לבגין (כדי שלא יצטרך להחליט בעצמו) ובגין קיבל את ההסכמה שהכנסת תחליט על עתיד ההתנחלויות בסיני. הפרלמנט הישראלי קיבל את ההסכמים, כולל פינוי סיני, בשבוע האחרון של ספטמבר 8791.
באופן בלתי צפוי, נושא ירושלים עלה ביום האחרון של המשא ומתן, וגרם למתח משמעותי. העימות בין דיין לקרטר סביב ירושלים כמעט וגרם לשיגעון במשא ומתן. עם זאת, מכתבים צדדיים שצורפו להסכמי קמפ דייוויד אפשרו להציג עמדות שונות מבלי להפריע להסכמים. מסגרת טיוטת קמפ דייוויד עברה עשרים ושתיים גרסאות לפני חתימת המסמכים הסופיים, כאשר הנחישות הבלתי נלאית והידע המפורט של קרטר הניעו את ההצלחה.
באופן ייחודי, הסכסוך השנוי ביותר במחלוקת, וזה שנמשך ביניהם כל חייהם, התעורר בין קרטר לבגין בנוגע להקפאת בניית ההתנחלויות בישראל בסיום שיחות הפסגה. קרטר טען שבגין הבטיח הפסקה של חמש שנים על בניית התנחלות, אך ההערות היחידות מהפגישה שהתקיימה ב-61 בספטמבר הראו שבגין לא התחייב לכך. הסכסוך הציבורי הזה התפשט גם ליחסים עתידיים בין נשיאי ארה”ב לראשי ממשלת ישראל, אך הסכסוך לא עצר את המשא ומתן על הסכם מצרים-ישראל, או את סיומו הסופי. לא סאדאת ולא בגין הבינו את מבטם לפרס של הסכם בין שתי המדינות.
הסכמי קמפ דייוויד והסכם השלום בין מצרים לישראל במרץ 9791 היוו הישגים במדיניות החוץ של קרטר, וזכו בגין וסאדאת בפרס נובל לשלום. עם זאת, העלייה בפופולריות של קרטר הייתה זמנית. סאדאת ספג תגובת נגד קשה מהעולם הערבי על הכרה בישראל, בעוד ישראל העבירה משאבים צבאיים לגבול הצפוני שלה ולגדה המערבית.
התוצאות הרחבות כללו הוכחה שהאינטרסים הלאומיים הערביים יגברו על הפאן-ערביות, אישור שמנהיגים ערבים יעשו שלום עם ישראל תוך כדי תמיכה בסוגיה הפלסטינית, והדגשת תפקידה החיוני של ארה”ב במשא ומתן מוצלח. התהליך גם הדגיש שההסכמים מצליחים רק כאשר שני הצדדים מאמינים שהם מחזקים את האינטרסים הלאומיים שלהם, כאשר המתווכים אינם יכולים לרצות הסכם יותר מהצדדים המשא ומתן.
מאמצי המשא ומתן הטובים של קרטר להשגת שלום מקיף בין ישראל לשכנותיה נכשל. הישגיו ושל חברי מחלקת המדינה המוכשרים ששירתו איתו, בדחיפה את בגין וסאדאת להסכים להסכם, היו מהפכניים עבור ישראל ומצרים. עם זאת, באותה תקופה, מדינות ערב ואש”ף לא היו מוכנות לקבל את ישראל כמדינה. וישראל לא הייתה מוכנה לנהל משא ומתן עם אש”ף או לעסוק בדיפלומטיה שתהפוך בסופו של דבר למדינה פלסטינית. כמו ההסכמים שנוהלו בממשלות ניקסון ופורד בין ישראל, מצרים וסוריה, ההסכמים שניהל קרטר היו עסקאות על קרקע וזכויות; ההסכמים לא נועדו לשנות את עמדות הערבים כלפי ישראל, בין היתר כי מדינות ערב עדיין לא היו מוכנות לקבל את ישראל כמציאות. בשנים 3991, 4991 ו-0202, אש”ף, ירדן וארבע מדינות ערביות נוספות הכירו בישראל בעיקר בשיפור האינטרסים הלאומיים שלהן, ובמציאות החשובה מאוד שארצות הברית סיפקה תמריצים כספיים, צבאיים ודיפלומטיים לחתימת הסכמים שהבטיחו את קיומם.
בדיוק כפי שבגין וסאדאת נדחפו זה לזה חלקית כי לא סמכו על מוסקבה, כך גם מדינות המפרץ שהצטרפו לישראל ולארה”ב ב-0202 ואחריהן הונעו במידה ניכרת מחרדות פיזיות ואידיאולוגיות משותפות שהגיעו מהרפובליקה האסלאמית של איראן. כאשר ממשל קרטר עזב את השלטון, הוא השאיר לפחות שני מורשות מרכזיות במזרח התיכון: הסכם שלום בין מצרים לישראל, שינוי חסר תקדים ביחסי מדינות ערב עם ישראל, ואיראן שעברה מבנה תיאוקרטי שהפך ללא הרף לאויביהן המרירים ביותר בחצי המאה האחרונה. מורשות קרטר מהוות כיום, יחד עם משתנים מרכזיים נוספים (נפט, מעורבות מעצמות גדולות, דמוגרפיה וכו’), כמעט את כל היבטי הפוליטיקה הפנימית והבין-אזורית במזרח התיכון.
